En commission des lois, j’avais déposé des amendements visant à étendre à l’ensemble des conseillers consulaires la faculté de parrainer un candidat à l’élection présidentielle – faculté actuellement réservée aux conseillers consulaires élus à l’Assemblée des Français de l’étranger. La commission des lois a préféré voter une extension aux seuls vice-présidents des conseils consulaires. La même position a été retenue en séance publique.
Voici un extrait du compte-rendu des débats :
Article 1er
Mme la présidente. L’amendement n° 9, présenté par Mmes Garriaud-Maylam, Deromedi et Kammermann et MM. Cantegrit, del Picchia, Duvernois et Frassa, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Remplacer les mots :
, membres de l’Assemblée des Français de l’étranger ou vice-présidents des conseils consulaires
par les mots :
ou membres élus des conseils consulaires
La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Mon raisonnement est tout autre que celui de Mme la secrétaire d’État.
Les membres de l’Assemblée des Français de l’étranger, l’AFE, ont le droit de parrainer des candidats à l’élection présidentielle. Pourquoi les conseillers consulaires ne disposeraient-ils pas de ce pouvoir ? Tous ces élus sont désignés au suffrage universel. Tous ces élus se battent pour les intérêts des Français de l’étranger.
J’ajoute que les conseillers de l’AFE comptent eux-mêmes au nombre des conseillers consulaires et qu’ils portent leur voix à Paris. Soyons clairs : en la matière, le problème est simplement budgétaire. Nous n’avons pas le moyen de déléguer 400 personnes à Paris pour débattre des questions relatives à la présence française à l’étranger.
Ces deux catégories d’élus n’en forment pas moins un même ensemble : la division opérée entre eux n’obéit qu’à la force des choses. Aussi, il me semble extrêmement important que tous aient les mêmes droits, que tous les conseillers consulaires puissent parrainer un candidat à l’élection présidentielle.
Certes, on m’opposera que ce pouvoir est déjà confié à plus de 40 000 élus et qu’il n’est pas nécessaire de l’étendre à 300 personnes supplémentaires. Toutefois, en l’occurrence, des dispositions dérogatoires sont nécessaires.
Les élus des Français de l’étranger relèvent d’une logique très spécifique. Ils n’ont pas les mêmes prérogatives que leurs homologues de France. Tel est, à mon sens, tout l’esprit de cet amendement : étendre à ces représentants quelques possibilités d’agir dans la vie politique de leur pays.
En conséquence, je souhaite que ce pouvoir de parrainage soit étendu à l’ensemble des conseillers consulaires. C’est une question d’équité et de représentativité.
M. Christophe Béchu, rapporteur. Mes chers collègues, le texte de la commission correspond à une voie étroite entre, d’une part, l’amendement du Gouvernement et, de l’autre, les amendements présentés par plusieurs membres de la Haute Assemblée.
Quel est le point de départ de ce débat ? Jusqu’au 22 juillet 2013, les Français de l’étranger comptaient, au titre de l’élection présidentielle, quelque 155 parrains, à savoir les membres de l’AFE. (Mme Joëlle Garriaud-Maylam opine.) Or cette assemblée a vu le nombre de ses membres réduit à 90, sans doute pour les raisons budgétaires évoquées par Mme Garriaud-Maylam.
M. Robert del Picchia. Non ! Cela n’a rien à voir avec notre sujet !
M. Christophe Béchu, rapporteur. Aujourd’hui, la question est la suivante : doit-on créer de nouveaux parrains au titre des Français de l’étranger ? Outre la position de la commission, on distingue, en la matière, deux écoles.
Premièrement, via l’amendement qu’il vient de présenter, le Gouvernement souhaite revenir au texte de l’Assemblée nationale pour s’en tenir à 90 parrains. Selon lui, il ne serait ni équitable ni égalitaire de donner aux vice-présidents des conseils consulaires la possibilité de parrainer un candidat, car, en pareil cas, les adjoints au maire devraient disposer de la même attribution.
Deuxièmement, et a contrario, d’autres estiment que tous les membres des conseils consulaires doivent bénéficier du pouvoir de parrainage. Encore faut-il savoir clairement ce dont il s’agit.
Les vice-présidents de conseil consulaire sont au nombre de 130. Certains d’entre eux sont, par ailleurs, membres de l’AFE. En les dotant du pouvoir de parrainage, on aboutirait donc peu ou prou à un collège de 155 personnes. Quant aux conseillers consulaires, ils sont, en tout et pour tout, 443. Étendre ce pouvoir à chacun d’entre eux reviendrait à accroître d’environ 300 le nombre de parrains.
À cet égard, la commission s’appuie sur deux bases : le principe d’égalité et le principe de réalisme.
Madame la secrétaire d’État, vous déclarez que les vice-présidents des conseils consulaires ne peuvent disposer de cette compétence, car ils ne sauraient être assimilés qu’à des adjoints au maire. Or, pour la loi organique relative au non-cumul des mandats, le législateur s’est fondé sur la règle suivante : la fonction de vice-président d’un conseil consulaire est incompatible avec un mandat parlementaire, à la différence des fonctions de conseiller consulaire stricto sensu.
Pour cette raison, il y a lieu d’écarter les conseillers consulaires de l’ensemble ici considéré et d’y inclure les vice-présidents. Je précise à cet égard que les conseils consulaires sont présidés par les ambassadeurs. Ainsi, dans les faits, ce sont les vice-présidents, élus, qui assument la responsabilité exécutive, non pas à l’image d’un adjoint au maire, mais à l’instar d’un responsable exécutif.
Cette solution a l’avantage de ne pas augmenter le nombre de parrains. De plus, elle permet de respecter le principe d’égalité.
À l’inverse, si l’on étendait le pouvoir de parrainage à tous les conseillers consulaires, le Conseil constitutionnel, en examinant ce texte de loi voté par le Parlement, aboutirait à l’interrogation suivante : tous les conseillers municipaux ne devraient-ils pas, par analogie, disposer de ce pouvoir de parrainage ? C’est bien en ces termes que la question se pose.
Pour toutes ces raisons, la commission est défavorable à l’ensemble de ces amendements, qu’ils tendent à restreindre ou à étendre le nombre de parrains au titre des Français de l’étranger.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements nos 9, 37, 10 et 38 ?
Mme Estelle Grelier, secrétaire d’État. Monsieur le rapporteur, je salue les efforts avec lesquels vous tâchez de trouver un point d’équilibre. Néanmoins, la position du Gouvernement se fonde également sur la nature des fonctions exercées par les conseillers consulaires, lesquelles sont d’ordre consultatif. Il s’agit là, à nos yeux, d’un facteur important.
Le Gouvernement émet donc bien entendu un avis défavorable sur les amendements nos 9, 37, 10 et 38.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.
M. Jean-Yves Leconte. Grâce à un amendement adopté sur la base des arguments développés par M. le rapporteur, le texte de la commission permet aux vice-présidents des conseils consulaires de parrainer un candidat à l’élection présidentielle.
À l’appui de sa position, le Gouvernement fait valoir que les conseils consulaires exercent des fonctions consultatives. Néanmoins, à mon sens, ce motif n’est pas valable.
Ces conseillers comptent au nombre des grands électeurs pour les élections sénatoriales. Certes, je ne prétends pas que tous ces grands électeurs doivent être habilités à parrainer un candidat à l’élection présidentielle ! En effet, il faut garantir un équilibre, sur la base d’une analogie avec les élus disposant, sur le territoire français, de ce pouvoir de parrainage.
À cet égard, tous les élus ne votent pas aux élections sénatoriales, notamment pour ceux d’entre eux qui sont désignés au scrutin proportionnel. Sont concernés en priorité les maires. Ces derniers ont été élus par le conseil municipal auquel ils appartiennent. Or les vice-présidents de conseil consulaire sont dans la même situation. Aussi, il me semble que la commission a abouti à un équilibre acceptable.
Toutefois, si je voulais apporter de l’eau au moulin de Mme Garriaud-Maylam, MM. Détraigne et Cadic, je formulerais le rappel suivant. La France dispose de 47 000 parrains potentiels pour 66 millions d’habitants. Or, dans la rédaction initiale de cette proposition de loi, quelque 1,7 million de Français de l’étranger ne disposeraient au maximum que de 110 parrains. Il est donc assez logique d’élargir cet ensemble, pour que ses contours correspondent à ceux que l’on observe en France. Au demeurant, même avec cette augmentation du nombre de parrains, les Français de l’étranger resteraient quelque peu sous-représentés.
Aussi, il est raisonnable de soutenir l’équilibre défendu par la commission, en ne votant pas les différents amendements déposés au titre de l’article 1er.
Mme la présidente. La parole est à Mme Hélène Conway-Mouret, pour explication de vote sur l’amendement n° 43.
Mme Hélène Conway-Mouret. Je tiens à apporter deux précisions.
Premièrement, le nombre de représentants des Français de l’étranger considérés à cet égard était bien de 155, avant d’être porté à 442, pour y inclure des élus de proximité. Quant à l’Assemblée des Français de l’étranger, qui compte aujourd’hui 90 membres, elle constitue une nouvelle assemblée, même si elle a conservé le nom de celle qui l’a précédée. Peut-être en résulte-t-il une certaine confusion.
Deuxièmement, les conseillers consulaires ne sauraient être assimilés à des conseillers municipaux : ils ne relèvent pas de « mairies de l’étranger ». M. le rapporteur l’a rappelé, le terme « consulaire » ne désigne qu’un rattachement administratif. C’est à l’ambassadeur ou au consul général que revient la présidence du conseil consulaire, lequel se réunit au moins deux fois par an.
J’entends votre argument, monsieur le rapporteur. Il est bon, en effet, d’élargir ce collège aux vice-présidents de ces conseils. Pour ma part, toutefois, dans l’esprit de la loi que j’ai défendue en 2013, relative à la représentation des Français établis hors de France, je soutiendrai l’amendement présenté par Joëlle Garriaud-Maylam. Passer de 155 à 90 revient à accepter de réduire le nombre d’élus susceptibles d’apporter un parrainage.
Mme la présidente. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam, pour explication de vote.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Je souhaite vous faire part d’un autre élément de réflexion : ces 443 élus, conseillers consulaires, dont émanent les membres de l’Assemblée des Français de l’étranger ont été élus au suffrage universel direct, en fonction de critères démographiques.
Or, si l’on en reste aux vice-présidents de conseils consulaires, comment défendre le simple principe d’équité entre les vice-présidents du conseil consulaire de New York ou de Londres, qui représentent des dizaines de milliers de Français et celui d’un conseil consulaire en Géorgie ou dans une autre petite ville, qui n’en représente que quelques centaines ?
M. Jean-Yves Leconte. C’est exactement pareil pour les maires !
Mme Éliane Assassi. Que dire du sénateur de Saint-Martin !
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Cette cause est quasiment perdue d’avance, mais je demande vraiment au Sénat d’accepter une légère dérogation au bénéfice de ces conseillers consulaires, qui se battent pour les intérêts de la France de manière entièrement bénévole dans des conditions difficiles. Un tel geste me semble normal et serait à l’honneur du Sénat !
En outre, mon deuxième amendement, visant les vice-présidents des conseils consulaires, est un amendement de repli et devrait donc être mis aux voix après celui qui vise à étendre la faculté de parrainer à tous les conseillers consulaires.
Mme la présidente. La parole est à M. Robert del Picchia, pour explication de vote.
M. Robert del Picchia. La réforme de 2013 visait à favoriser la proximité et à mettre en place une représentativité plus respectueuse de l’électorat, ce qui devait être utile, ensuite, pour les élections sénatoriales.
J’entends les arguments que fait valoir avec efficacité M. le rapporteur, et l’on ne peut que lui donner raison. On peut également reconnaître le bien-fondé des propos de Mme Joëlle Garriaud-Maylam.
Mes chers collègues, je vous appelle à un peu de bon sens et de simplicité. Combien de personnes cette mesure concerne-t-elle ? Quelque 200 ou 300. Combien d’entre elles vont effectivement jouer le jeu et accorder leur parrainage, ce que ne font pas, d’ailleurs, la majorité des 48 000 élus concernés en France ?
Bref, l’impact de cette disposition serait très limité et elle concernerait très peu des Français de l’étranger qui accorderaient leur parrainage à des candidats à l’élection présidentielle. Cela resterait sans influence sur le déroulement de l’élection en France.
Il s’agit donc seulement d’un geste de sympathie envers ces citoyens qui, comme le disait notre collègue Joëlle Garriaud-Maylam, s’engagent sur le terrain pour défendre les Français, d’ailleurs sur des sujets généralement sociaux plutôt que politiques. Il serait dommage de les priver de cette reconnaissance.
J’entends dire que cette décision s’explique pour des raisons budgétaires. Pourtant, la présentation d’un candidat ne coûte rien du tout !
M. Christophe Béchu, rapporteur. Je n’ai pas dit cela.
M. Robert del Picchia. Si, monsieur le rapporteur, vous avez évoqué les problèmes budgétaires, je l’ai entendu à plusieurs reprises. Je voulais rappeler que cela ne coûte rien. On pourrait très bien accepter que tous les conseillers consulaires puissent parrainer un candidat à l’élection présidentielle. Si ce n’était pas le cas, ne vous inquiétez pas, ils voteront tout de même ! (Sourires.)
Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission des lois.
M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Si des questions budgétaires ont été évoquées, c’était quand nous discutions des raisons pour lesquelles l’Assemblée des Français de l’étranger avait, depuis 2013, moins de membres qu’avant. Les uns et les autres ont fait référence au budget uniquement à ce titre, et non pas à propos d’un obstacle budgétaire, qui n’existe pas, à la désignation des parrains pour l’élection présidentielle.
Nous sommes en train de chercher une solution à un problème qui est né, précisément, de la diminution du nombre de membres de l’Assemblée des Français étrangers, en 2013.
Mme Hélène Conway-Mouret. Mais non !
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Pas seulement !
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. Ils sont 90, désormais. Si l’on appliquait les règles en vigueur, il n’y aurait que 90 parrainages possibles, alors qu’il y en avait 155 en 2012. Le législateur, quand il a modifié la composition de l’Assemblée des Français de l’étranger, a suscité des effets qu’il ne désirait pas.
La solution proposée par la commission des lois consiste à faire passer de 90 à plus de 200 le nombre de parrains possibles. Or il y en avait 155 ! Par rapport à la dernière élection présidentielle, nous proposons donc un système permettant d’augmenter le nombre de parrains au nom des Français de l’étranger.
Faut-il aller plus loin ? C’est ce que proposent les amendements qui suivront celui du Gouvernement, que nous proposons de rejeter. Madame Joëlle Garriaud-Maylam, l’analogie que vous avancez, en invoquant la nécessité d’une sorte d’égalité de représentativité des parrains issus des Français de l’étranger, ne vaut pas pour les parrains issus des Français résidants en France.
Le maire de Paris et celui de Saint-Pois, 500 habitants – c’est ma commune – ont chacun droit à un parrainage. Le premier adjoint du maire de Paris, le deuxième ou le quinzième ne peuvent être parrains.
Il est nécessaire de garder à l’esprit ce qu’est ce parrainage : non pas un droit acquis au titre de la représentation de la population, mais une fonction. Elle vous est dévolue non pas pour être, au sein d’une famille politique, le plus nombreux possible à désigner celui que vous souhaitez voir être candidat, mais pour estimer qu’une personnalité représente un courant de pensée digne de figurer dans la compétition de l’élection présidentielle.
Certes, entre la théorie et la pratique, il existe parfois un écart, mais la première ne saurait pour autant être négligée, d’abord parce qu’elle émane du législateur et du constituant, mais aussi parce qu’elle correspond bien à la pratique de bon nombre de nos concitoyens, qui considèrent le parrainage qu’ils accordent comme une contribution à la vie démocratique.
C’est la raison pour laquelle la commission, pensant avoir fait un pas très important en direction des Français de l’étranger en leur permettant de disposer d’un nombre suffisant de parrainages, n’a pas souhaité aller aussi loin que vous le proposez. Elle forme cependant le vœu que vous lui serez reconnaissant d’avoir bien voulu avancer dans votre direction en tenant en échec les conséquences naturelles de la loi de 2013, afin de permettre qu’il y ait plus de parrains issus des Français d’étranger en 2017 qu’il n’y en a eu en 2012.
Mme la présidente. La parole est à M. Marc Laménie, pour explication de vote.
M. Marc Laménie. Mon regard est neutre, mais je suis sensible à la passion qui anime nos collègues représentant les Français de l’étranger. Leur souci est légitime. Pourtant, les explications du rapporteur et du président de la commission des lois sont convaincantes. Quelle que soit la taille de la commune, son maire dispose d’un parrainage. Ensuite, la répartition est géographique.
Je me rallie donc à la proposition de la commission.
Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 43.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam, pour explication de vote sur l’amendement n° 9.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Concernant la représentation et le droit au parrainage de l’ensemble des conseillers consulaires, j’ai bien entendu le raisonnement du président de la commission des lois.
Toutefois, je regrette que nous nous contentions d’une petite architecture mathématique : comme on est passé de 155 membres de l’Assemblée des Français d’étranger à 90, essayons d’équilibrer en donnant quelques parrainages supplémentaires aux vice-présidents !
Dans nombre de conseils consulaires, les vice-présidents changent tous les six mois. L’un d’entre eux pourra donc avoir accordé son parrainage, alors qu’il ne sera plus vice-président au moment de l’élection.
Mes chers collègues, je ne peux dire grand-chose de plus que ce que je vous ai déjà dit. Je me bats contre des moulins à vent…
M. Pierre-Yves Collombat. Ah non, pas les moulins ! (Sourires.)
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. … et je n’aurais certainement pas gain de cause, mais les Français de l’étranger me semblent vraiment mériter ce petit coup de pouce, qui ne vous coûte rien et ne représente pas grand-chose : 200 parrainages de plus, comme l’a rappelé Robert del Picchia, sur plus de 40 000. Ce n’est vraiment pas grand-chose !
Ne me dites pas que l’on comparera avec les municipalités et que d’autres adjoints au maire demanderont le droit de parrainer. Les mandats dont je vous parle sont absolument spécifiques, et je ne vois pas pourquoi on ne pourrait pas leur accorder ce petit quelque chose qui leur donnerait plus de poids et un peu plus de respectabilité vis-à-vis des Français de l’étranger. Cela pourrait enfin contribuer à renforcer la participation, que nous devons encourager par tous les moyens, à l’étranger comme sur le sol national, car elle est insuffisante.
Je serais donc tout à fait déçue que le Sénat ne suive pas cette proposition.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Yves Leconte, pour explication de vote.
M. Jean-Yves Leconte. Madame Joëlle Garriaud-Maylam, ne vous inquiétez pas : si les vice-présidents des conseils consulaires peuvent demain, selon la loi qui sera votée au Sénat, parrainer un candidat, ce sera en partie grâce à vous, puisque vous avez voté la loi organique de 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur. Celle-ci dispose que les vice-présidents des conseils consulaires peuvent être assimilés à un exécutif local. Je vous remercie donc d’avoir permis qu’aujourd’hui la loi évolue encore. N’en soyez pas mécontente !
J’ajoute que nous examinons une proposition de loi issue de l’Assemblée nationale, laquelle n’a tenu aucun compte de la loi de 2013. Le Sénat, au contraire, la prend en considération, sur la base de la loi organique de 2014, que vous avez contribué à adopter. N’en rajoutons pas !
À partir de l’équilibre issu des travaux de la commission, appuyé sur des arguments de fond tels que l’assimilation des vice-présidents des conseils consulaires à des exécutifs locaux, nous pourrons poursuivre l’amélioration de la représentation des Français de l’étranger au niveau des conseils consulaires. C’est un bon point de départ, qui permet d’espérer que les choix cohérents, équilibrés et justifiés du Sénat soient repris par l’Assemblée nationale lors de la navette ou de la commission mixte paritaire. Car c’est cela qui compte !
Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.
M. Christophe Béchu, rapporteur. Madame Garriaud-Maylam, j’adorerais être un conseiller consulaire et avoir une sénatrice qui me représente et me défend comme vous le faites dans cet hémicycle. J’attire toutefois votre attention sur le fait que nous luttons sur deux fronts.
Le texte qui nous vient de l’Assemblée nationale ne laisse aucune ouverture à un accroissement du nombre de parrains. Le Gouvernement, avant la CMP, est sur la même ligne. Il faut savoir ne pas aller trop loin, d’autant que si nous suivons cette voie, nous devrons inévitablement aborder un autre sujet.
Vous avez vous-même, ma chère collègue, dans cet hémicycle, tenu des propos sur le caractère spécifique, voire dérogatoire, de ce corps, et sur le surcroît de respectabilité que votre proposition lui apporterait. Ce sont là autant d’arguments qui pourraient conduire le Conseil constitutionnel à considérer qu’il y a une rupture d’égalité entre les parrains et que les conditions requises pour que les conseillers consulaires soient parrains ne peuvent être remplies sans un élargissement du nombre de présentateurs.
Pour ces deux raisons pragmatiques, je maintiens l’avis défavorable, pour vous aider à obtenir in fine un accroissement du nombre de présentateurs et pour que l’on passe ensuite la rampe d’un éventuel recours devant le Conseil constitutionnel, lequel ne manquerait pas d’examiner les débats de qualité que nous avons eus cet après-midi. Je ne doute pas que les membres du Conseil seraient interpellés, comme nous l’avons nous-mêmes été, par cette défense enflammée et une partie des arguments que vous avez utilisés, ma chère collègue.
Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 9.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 37.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam, pour explication de vote sur l’amendement n° 10.
Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Cet amendement de coordination ne mérite pas d’explication de vote, et il est de surcroît devenu sans objet.
Toutefois, puisque vous avez bien voulu me donner la parole, madame la présidente, j’en profite pour apporter une précision sur l’amendement n° 9 : la jurisprudence du Conseil constitutionnel prévoit déjà la possibilité d’appliquer des conditions dérogatoires pour s’adapter à la spécificité des Français établis hors de France en matière électorale. Monsieur le rapporteur, je tiens à votre disposition les références de ces décisions si vous le souhaitez.
Cela dit, je retire l’amendement n° 10, madame la présidente.
Mme la présidente. L’amendement n° 10 est retiré.
Je mets aux voix l’amendement n° 38.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 1er.
(L’article 1er est adopté.)
→ Voir les amendements 9 et 10
→ Consulter le dossier législatif de la proposition de loi et de la proposition de loi organique
