Extrait du compte-rendu intégral de la séance du 28 novembre 2011 :

M. le président. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, en cette période de crise économique et financière, la tentation pouvait être forte d’utiliser l’aide publique au développement comme variable d’ajustement. Aussi est-ce une vraie satisfaction que de constater la préservation de ces crédits dans le projet de loi de finances pour 2012 et le respect des engagements du cycle triennal budgétaire.

Je tiens à saluer la détermination du président Nicolas Sarkozy, qui, notamment lors du sommet du G20 de Cannes, a souligné que la crise ne devait pas être une excuse pour diminuer notre aide publique au développement mais que, au contraire, elle rendait la coopération avec les pays en développement plus nécessaire et urgente que jamais, tant dans leur intérêt que dans le nôtre. Monsieur le ministre, je tiens également à vous remercier de votre grande vigilance sur ce sujet.

Ainsi, l’aide publique au développement est en hausse depuis 2007 et la France est le troisième pourvoyeur mondial d’aide au développement, même si on ne peut que regretter que l’objectif d’y consacrer 0,7 % du revenu national brut, déjà dépassé par certains pays du nord de l’Europe, soit encore loin d’être atteint.

Toutefois, je voudrais attirer votre attention sur deux dimensions qui me semblent avoir été quelque peu laissées de côté dans le présent projet de loi de finances, alors même qu’elles sont au cœur de la stratégie française pour la coopération au développement, telle que définie dans le document-cadre d’avril 2011 : il s’agit, d’une part, de la prise en compte des questions de genre, et, d’autre part, des engagements français au titre de l’initiative pour un socle universel de protection sociale.

« Promouvoir l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes » est le troisième des huit objectifs du Millénaire pour le développement adoptés sous l’égide de l’ONU. La création d’ONU Femmes atteste aussi de l’importance croissante accordée à cette question.

Le document-cadre sur la stratégie française de coopération qualifie quant à lui la promotion du statut de la femme de « haute priorité », soulignant que « celui-ci se révèle un puissant moteur de développement ».

Mais cette priorité doit encore trouver réellement sa traduction en termes de choix opérationnels et budgétaires. À cet égard, je constate que la dimension du genre est cruellement absente de la planification budgétaire pour 2012. Hormis le soutien à l’initiative Muskoka, la prise en compte de cette thématique n’est spécifiée dans aucun des axes prioritaires de coopération présentés dans les documents budgétaires, alors même que les enjeux en matière de lutte contre la pauvreté, de gouvernance ou de codéveloppement appelleraient à des actions spécifiques en faveur du renforcement de la participation des femmes. Cette omission surprend, à l’heure où le rôle des femmes dans les printemps arabes est unanimement salué, y compris par le jury du prix Nobel.

Je me réjouis, bien sûr, que, sur le plan multilatéral, dans le cadre de l’initiative de Muskoka sur la santé maternelle et infantile, la France ait joué un rôle important pour que des financements internationaux soient consacrés à l’amélioration de la santé des jeunes filles et des jeunes mères. Je salue également la dotation de 25 millions d’euros en faveur de cette cause au titre de notre coopération bilatérale.

Toutefois, monsieur le ministre, je voudrais attirer votre attention sur la nécessité de prendre en compte la dimension du genre au-delà de la seule question de la santé des mères et des jeunes filles.

Déjà, en 2007, le document d’orientation stratégique sur le genre réalisé sous l’égide du Quai d’Orsay soulignait la difficulté de la France à prendre en considération, dans son aide au développement, la question du genre en dehors des secteurs de l’éducation, de la santé et de la lutte contre les violences faites aux femmes. Quatre ans plus tard, où en sommes-nous ?

Nous ne pouvons plus considérer les femmes comme un groupe « vulnérable » qu’il conviendrait de protéger. Il est essentiel de voir aussi en elles des actrices stratégiques pour le développement et, en conséquence, de leur donner les moyens d’apporter leur contribution non seulement dans les sphères de la famille et du social, mais aussi dans les choix économiques, politiques et environnementaux.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial. Tout à fait !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Pour éviter un saupoudrage lié à des intentions louables, mais parfois purement incantatoires, il est indispensable d’adopter une budgétisation tenant compte du genre. Celle-ci permettrait de contrôler la façon dont les budgets de la coopération française répondent aux besoins prioritaires des femmes et des filles, non seulement en matière de santé publique et de réduction de la pauvreté, mais aussi en termes d’égalité des droits et d’accès des femmes aux responsabilités économiques et politiques.

Les instruments pour ce faire existent. Le Fonds de développement des Nations unies pour la femme, l’UNIFEM, a élaboré un manuel en ce sens et un gros travail a déjà été réalisé en lien avec le Comité d’aide au développement de l’OCDE. Mais il reste à appliquer systématiquement le mainstreaming et ces « marqueurs de l’égalité des sexes » à tous nos projets de coopération, tant en amont, lors de la planification des interventions, qu’a posteriori, au moment de leur évaluation.

Un tel effort d’amélioration de la lisibilité des financements liés au genre s’inscrirait parfaitement dans l’esprit de la déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement de 2005 et du quatrième forum sur l’efficacité de l’aide, qui commence demain à Busan. Il faudrait aussi l’appliquer à notre aide bilatérale, notamment celle qui est octroyée sous forme de subventions. Ne serait-il ainsi pas possible qu’une part du budget de la division du partenariat avec les organisations non gouvernementales de l’Agence française de développement soit affectée aux actions de lutte contre les discriminations subies par les femmes et les filles ?

Le service du ministère des affaires étrangères et européennes chargé des questions de genre réalise déjà un formidable travail de coordination, mais il est essentiel de dégager un budget spécifique pour ces questions.

La dotation de 3 millions d’euros accordée en 2009 à un fonds de solidarité prioritaire triennal « genre et économie » a constitué un véritable progrès vers une meilleure intégration des questions de genre dans notre aide publique au développement. La participation de douze ONG françaises et de leurs partenaires du Sud, ainsi que la concertation étroite avec les postes diplomatiques, semblent particulièrement exemplaires en termes de pilotage et d’implication de la société civile. Trois ans plus tard, peut-on tirer des leçons de cette expérience ? Une capitalisation de cette expérimentation à plus grande échelle sur le plan des orientations stratégiques en faveur de l’égalité entre femmes et hommes est-elle prévue ?

Le second sujet sur lequel je voudrais vous interroger, monsieur le ministre, est celui du socle universel de protection sociale. La présidence française du G20 a réellement joué un rôle moteur pour placer cette thématique au cœur de l’ordre du jour international. C’est pourquoi je m’étonne que cette priorité stratégique nouvelle semble quelque peu oubliée des prévisions budgétaires.

Depuis le sommet de Pittsburgh, en 2009, sous l’impulsion de l’Organisation internationale du travail et de la commission Bachelet, la communauté internationale reconnaît l’importance des systèmes de protection sociale, en matière tant d’assurance santé que de garantie d’un revenu minimum.

La protection sociale n’est pas un luxe de pays développés ; c’est un instrument essentiel de lutte contre la pauvreté, d’amortissement des conséquences sociales des crises économiques et de stabilité sociale. La coopération française œuvre à la mise en place de systèmes de santé plus efficaces. C’est excellent, mais il est indispensable, en parallèle, d’aider les gouvernements à mettre en place des dispositifs de protection sociale rendant l’accès aux soins réellement possible pour les populations.

La mise en place de socles de protection sociale dans chaque pays est rendue plus urgente encore par l’évolution démographique. De nombreux pays en développement vont devenir « vieux » avant d’être devenus « riches ». La proportion des plus de soixante ans va doubler en Chine d’ici à 2020 ! De plus, la mise en place d’allocations sociales ou familiales conditionnées, par exemple, à la scolarisation des enfants ou à leur suivi médical peut jouer un rôle de levier considérable.

L’instauration de dispositifs de protection sociale plus étoffés dans les pays en développement ne répond pas qu’à des préoccupations humanistes, que certains pourraient juger naïves ; elle s’inscrit dans une logique gagnant-gagnant pour les pays du Nord.

D’abord, elle contribuerait à résorber les déséquilibres du commerce mondial en élevant les coûts salariaux dans les pays du Sud et en favorisant l’émergence d’un marché intérieur dans ces derniers : en résumé, moins de dumping social et plus de débouchés commerciaux à l’étranger pour nos entreprises.

L’amélioration de l’accès aux systèmes de santé limiterait aussi les phénomènes de tourisme médical. Il me semblerait donc souhaitable de renforcer sur ces sujets les budgets d’assistance technique et de convaincre nos partenaires internationaux d’en faire autant. Monsieur le ministre, un appui au développement de réseaux internationaux sur cette thématique est-il prévu ?

À l’heure où, enfin, la réflexion sur les financements innovants prend de l’importance dans le débat public, avec, notamment, la taxe sur les transactions financières, qu’il me semble bien sûr indispensable de créer, le champ de la protection sociale offre des occasions de promouvoir les bonnes pratiques. Je pense notamment à l’initiative du groupe Danone pour garantir une couverture en matière de santé à l’ensemble de ses salariés dans le monde, quelle que soit leur nationalité. Mais une réflexion est aussi à mener en termes de fiscalité des fondations, afin d’encourager les donateurs privés à investir dans ces programmes.

Je terminerai en rappelant la principale conclusion du rapport Bachelet : oui, il possible de bâtir un socle de protection sociale de bonne qualité avec un investissement modeste. Il suffirait pour cela à un pays en développement dont le taux de croissance est de 5 % d’y consacrer 0,5 % des fruits de cette croissance pendant une décennie. Un « coup de pouce » de notre part serait alors décisif pour accélérer le processus. La mobilisation de l’aide publique au développement selon cette thématique pourrait devenir le modèle d’une coopération réussie, dans laquelle l’aide internationale jouerait un rôle de catalyseur avant que les gouvernements du Sud ne prennent le relais. Ce serait là un moyen plus efficace et réaliste que la « démondialisation » pour lutter contre les délocalisations et la perte de compétitivité de nos entreprises, tout en améliorant le bien-être et la dignité des populations des pays en développement. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Réponse du Ministre :

M. Henri de Raincourt, ministre auprès du ministre d’État, ministre des affaires étrangères et européennes, chargé de la coopération. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais remercier les différents orateurs de leurs interventions particulièrement documentées. Connaissant depuis longtemps l’intérêt du Sénat pour la politique d’aide publique au développement, je ne suis pas surpris de la qualité de ce débat. Je voudrais saluer plus particulièrement l’acuité de l’analyse des rapporteurs, qui permet, aujourd’hui comme hier, de faire émerger des idées et des perspectives dans un univers complexe et multiforme.

Nous pouvons globalement être fiers de ce que la France accomplit en matière d’aide publique au développement. Certes, on peut toujours faire mieux, mais quand je me livre à des comparaisons sur ce thème avec d’autres pays, je pose sur notre effort un regard quelque peu différent de celui de certains intervenants. Au sein des enceintes internationales, la voix de la France, en matière d’aide publique au développement, est particulièrement attendue et entendue. En effet, dans ce domaine, et depuis déjà longtemps, notre pays a fait la démonstration de sa détermination, de son efficacité et de son humanité à l’égard de populations souvent accablées par des malheurs ne leur permettant pas de bénéficier des évolutions auxquelles elles aspirent légitimement.

La politique française d’aide publique au développement est menée, me semble-t-il, avec une certaine continuité par les gouvernements et les majorités successifs, ce dont je me réjouis.

Je voudrais, en préambule, vous renouveler toutes mes excuses pour le retard avec lequel, encore une fois, le document de politique transversale a été publié et vous a été remis.

Le niveau de notre aide publique au développement pour 2012 ne constitue pas une surprise, puisqu’il était déjà annoncé dans le document de politique transversale de l’année dernière. Le passage de 0,5 % à 0,46 % du RNB est dû, pour une large part, au fait que le montant des annulations de dettes a diminué cette année, ce qui a une répercussion immédiate sur ce taux, qui remontera l’année prochaine à environ 0,5 %.

Cela a été rappelé, la France a pris l’engagement de consacrer 0,7 % de son RNB à l’aide publique au développement en 2015. Nous n’y sommes pas, certes, mais 0,5 %, ce n’est pas si mal !

L’effort d’aide publique au développement des États-Unis ne s’élève qu’à 0,3 % de leur RNB. Quant au Royaume-Uni, je suis assez étonné que l’on en fasse un modèle en la matière. Je vous invite, mesdames, messieurs les sénateurs, à examiner dans le détail la configuration de la politique d’aide publique au développement britannique, sur le plan géographique et par programmes. Vous verrez alors que si le Royaume-Uni a effectivement fait des efforts, les bénéficiaires de ces derniers sont beaucoup plus ciblés, si je puis dire, que ceux de la politique d’aide publique au développement de la France. Des coupes drastiques ont été pratiquées, ce qui permet aux Britanniques de manifester une grande générosité lorsque survient un événement fâcheux. Cela est plus difficile quand on a, comme nous, maintenu les crédits alloués à l’aide publique au développement ! On pense toujours que l’herbe est plus verte chez les voisins, mais, en la matière, nous pouvons aisément soutenir la comparaison.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je ne reviendrai pas sur les crédits de la mission, tous les chiffres ayant déjà été détaillés. Certains orateurs ont critiqué ce projet de budget, que Mme Lepage a même qualifié, me semble-t-il, d’insincère. Or il est totalement sincère et transparent. Les critères de déclaration au titre de l’aide publique au développement sont ceux qu’a établis l’OCDE et qui s’appliquent à l’ensemble des pays.

Par ailleurs, nous nous sommes engagés à sanctuariser sur une période triennale les crédits de l’aide publique au développement. Le projet de budget pour 2012 traduit cet engagement. À ceux qui trouveraient que ce n’est pas suffisant, je rappellerai que trois missions seulement voient cette année leurs crédits maintenus : tous les autres budgets sont marqués par une baisse des dépenses.

Je confirme que l’aide publique au développement est affectée à 60 % à l’Afrique subsaharienne. En outre, même si l’on est en droit de considérer que leur niveau n’est pas assez élevé, je souligne que 50 % de nos subventions sont destinées aux quatorze pays définis comme prioritaires.

Voilà quelques éléments factuels très simples sur la composition de ce budget qui ne peuvent être contestés.

Un certain nombre d’entre vous ont évoqué notre engagement en matière de promotion de la santé. Notre aide à ce titre s’élève à près de 1 milliard d’euros et s’adresse pour l’essentiel aux populations africaines.

En ce qui concerne l’éducation, monsieur Carrère, il s’agit d’une priorité absolue. Cependant, en l’état actuel de nos capacités d’intervention, nous ne sommes pas en mesure de faire en sorte que tous les petits enfants africains aillent à l’école. Les scolariser tous représenterait un effort de 16 milliards d’euros par an, et les crédits de la mission « Aide publique au développement » n’y suffiraient pas. On peut le regretter, mais c’est une réalité qui s’impose à nous. C’est une des raisons pour lesquelles nous militons ardemment, avec d’autres, pour la mise en œuvre de financements innovants.

Notre pays souhaite, avec ses partenaires européens, promouvoir davantage encore les droits de l’homme, la bonne gouvernance et la lutte contre la corruption. Nous agissons avec détermination, par exemple, pour instaurer la transparence dans le secteur des industries extractives. C’est aussi suivant cette logique d’équilibre et de clarté que nous renouvelons, en ce moment même, tous les accords de défense nous liant à nos partenaires africains.

De nombreux orateurs ont évoqué l’intervention de l’AFD dans les pays émergents. Cette orientation a un coût budgétaire très faible, s’agissant de prêts qui ne coûtent quasiment rien au budget, voire qui rapportent. À nos yeux, cette politique est utile. J’admets tout à fait que l’on puisse le contester, mais selon nous elle favorise une croissance plus équitable et surtout plus respectueuse de l’environnement. De plus, elle permet de placer les pays émergents au cœur d’une politique planétaire de développement. C’est cette logique qui nous a conduits, lors du dernier G20, à les associer le plus possible à la mise en œuvre d’une nouvelle politique mondiale de développement.

Je ne reviendrai pas sur la coopération décentralisée, à laquelle le Gouvernement est sans réserve favorable. Elle se révèle en effet très efficace et nous n’avons aucune critique à formuler à son encontre.

En ce qui concerne la problématique du genre et de la promotion de l’égalité entre les femmes et les hommes, madame Garriaud-Maylam, le document-cadre « genre et développement » de 2007 nous engage à la prendre en compte dans l’ensemble de notre politique. Cette dimension est donc présente dans l’évaluation de tous nos projets. Par ailleurs, nous avons mis en place des outils spécifiques, comme le fonds de solidarité prioritaire « Genre et économie, femmes actrices du développement », qui permettra de soutenir, jusqu’à fin 2012, les femmes d’Afrique de l’Ouest, très largement impliquées dans de nombreux secteurs, en particulier dans l’agriculture et le commerce.

Je remercie M. Cambon d’avoir relevé que la politique française d’aide publique au développement était aujourd’hui formalisée dans un certain nombre de documents à l’élaboration desquels le Parlement avait été associé. L’évaluation est la clé de toute politique publique efficace et économe des deniers publics. L’aide publique au développement ne doit pas y échapper. Je m’engage ce soir devant le Sénat à ce que l’action à destination des quatorze pays prioritaires, l’intervention dans les pays émergents et la cohérence de notre APD avec la politique européenne soient prises en compte ainsi que vous l’avez demandé, monsieur Cambon.

Vous avez également évoqué le partenariat de Deauville. La France contribuera à hauteur de 2,7 milliards d’euros d’ici à 2013, mais sous forme de prêts. Cette action n’aura donc pour nous pas de poids budgétaire.

S’agissant des transitions africaines, nous mobiliserons 3,5 milliards d’euros au bénéfice de la Côte d’Ivoire. Nous n’oublions pas non plus le Niger et les pays voisins, qui ont de grands besoins en matière de sécurité et de développement.

Le bilan du G20 « développement », qui s’est réuni pour la première fois à Cannes, est très largement positif, puisqu’il a repris les conclusions présentées sur les quatre thèmes prioritaires par les ministres des finances et du développement à Washington, au mois de septembre dernier.

Je laisse le soin à mon collègue Pierre Lellouche d’évoquer la taxe sur les transactions financières, à la création de laquelle le Président de la République est très attaché. Nous partageons la volonté manifestée par le Sénat de dégager des financements innovants, non pas pour les substituer à l’aide publique au développement telle qu’elle existe aujourd’hui, mais pour faire face à des besoins nouveaux, qu’il s’agisse d’agriculture, d’éducation, de santé ou de lutte contre le changement climatique. Il serait tout à fait moral et éthique que le secteur financier, qui est l’un de ceux qui profitent le plus de la mondialisation, apporte sa contribution.

Tels sont, mesdames, messieurs les sénateurs, les quelques éléments de réponse que je voulais vous apporter. Je vous remercie une fois encore de tout le travail que vous accomplissez. Soyez assurés que le Gouvernement entend continuer à œuvrer avec vous pour aider les pays bénéficiaires de l’aide publique au développement et leurs habitants à connaître un meilleur destin : ils le méritent, et nous le leur devons. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)