Le président Christian Poncelet m’avait associée à la délégation du Sénat qui s’est rendue à Londres pour participer avec le président Jacques Chirac aux cérémonies officielles de célébration du centenaire de l’Entente cordiale. Ce sommet, mon premier retour « aux sources » depuis mon élection, fut l’occasion de retrouvailles avec nombre d’amis parlementaires de la Chambre des Communes et celle des Lords, avant le somptueux diner officiel offert par la Reine au Palais de Windsor, dans la galerie merveilleusement restaurée après le terrible incendie de 1992. Un sommet et une célébration qui ont été une belle occasion de relancer la dynamique franco-britannique, notamment sur le plan de la défense et la sécurité commune en Europe.

Cette visite de la capitale afghane, sous hautes contraintes sécuritaires, a pu être organisée grâce à la forte implication de notre Ambassadeur Jean-Pierre Guinhut et de l’ensemble de son personnel. Jacques Coffrant tenait à ce que nous fassions ensemble ce voyage et je ne peux que l’en remercier. Notre mission commença de manière inoubliable par une excursion le vendredi (jour férié en Afghanistan, notamment en période de ramadan, interdisant toute rencontre politique ou institutionnelle) avec lui et son épouse Nan dans la vallée du Panshir, où se trouvent le mausolée et la tombe du Commandant Massoud.

Aucun parlementaire français ne s’était rendu à Kaboul depuis septembre 2001 et les Afghans furent très sensibles à cette visite, qui m’a permis de préparer le chemin pour une visite de la délégation de la commission des affaires étrangères du Sénat (mission en avril 2005). Nous avons ainsi eu le privilège d’entretiens avec plusieurs membres du gouvernement, dont le ministre délégué aux Affaires étrangères et la Ministre de la condition féminine. En tant que secrétaire de la délégation aux droits des femmes du Sénat, je tenais à rencontrer les principales responsables des associations féminines du pays. J’ai ainsi pu dialoguer lors de deux tables rondes avec la vingtaine de femmes les plus importantes du pays (universitaires, juges, médecins, présidentes d’associations … et la première et seule femme candidate à l’élection présidentielle) J’ai particulièrement apprécié leur forte implication dans le processus démocratique. Nous souhaitions également dialoguer avec les forces militaires françaises d’assistance à la sécurité (ISAF). Le Général Py, commandant de l’Isaf, est venu nous rencontrer pour débattre des problèmes qui affectent l’Afghanistan aujourd’hui, la drogue étant sans doute le plus important comme vous pourrez le lire dans un rapport plus détaillé de ma visite42. Près de 400 Français oeuvrent en Afghanistan au sein d’ONG avec des conditions de vie et des contraintes de sécurité très dures. Notre Ambassadeur, très impliqué dans leur défense, avait organisé une rencontre fort instructive avec leurs principaux représentants.

Le peuple Afghan est, lui aussi, très demandeur de France. Notre participation à l’effort de reconstruction est très inférieure à celle d’autres nations et il me semble qu’un effort supplémentaire devrait être fait pour ce pays, en développant des actions ciblées et productives. J’ai depuis participé au Sénat à des rencontres avec les Afghans formés par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) et notre pays pour assurer le processus de transition démocratique et le fonctionnement de l’Assemblée élue le 17 septembre 2005.

La capitale indienne a constitué une étape importante sur le chemin de Kaboul, où je devais me rendre en comapgnie de Jacques Coffrant, élu avec Achille Forler de cette vaste zone de l’Inde qui englobe l’Afghanistan, l’Iran, le Pakistan, le Bangladesh, le Népal… Ce court passage d’une journée à Delhi – où je n’étais pas revenue depuis une mission d’étude militaire de l’IHEDN en 1997 – m’a permis de rencontrer, en compagnie de nos deux élus, les parents et les enseignants du remarquable petit lycée français, les dirigeants de l’alliance et de m’entretenir avec l’ambassadeur Dominique Girard et les responsables des principaux services du consulat et de l’ambassade (enseignement et culture, défense, économie et finances). J’ai également participé à un déjeuner offert par le Consul général, Alain Mirade, autour des questions sociales. Je me suis adressée aux représentants d’associations et aux membres de la communauté française lors d’une réception offerte en mon honneur par l’ambassadeur Dominique Girard dans les jardins de la résidence.

Mon séjour coïncidait avec le cinquantième anniversaire du traité de cession par la France de Pondichéry à l’Inde, ce qui n’était pas prémédité de ma part, mais n’avait pas échappé à l’œil vigilant et exercé de nos amis Moustafa et Ejilane, lesquels nous avaient fait inviter, le Consul général et moi, à la session organisée au Parlement de Pondichéry en l’honneur de la visite du président de la République indienne. Cette circonstance m’a ainsi permis de rencontrer les plus hautes autorités indiennes, de nouer des contacts qui, je l’espère se révèleront utiles pour nos relations bilatérales et d’évoquer au plus haut niveau de l’Etat pondichérien, dont par exemple avec le Gouverneur de L4eat et avec le Secrétaire général du gouvernement, certains problèmes relatifs à nos ressortissants. Deux jours plus tard, le ministre du tourisme indien offrait un déjeuner en mon honneur, avec la participation du Premier ministre et de nombreux élus du territoire.

J’ai été très frappée par la combativité de nos élus représentant notre communauté français, aux prises au quotidien avec des problèmes aussi lourds que récurrents (transcription des mariages, nationalité, aide aux petites associations, maintient et développement de l’enseignement du français etc). Nos compatriotes de Pondichéry sont très « demandeurs de France » et expriment parfois leur amertume de constater un certain désengagement de notre pays et des restrictions de crédit. C’est le cas par exemple du Centre de formation professionnelle qui a dû être repris en charge le gouvernement indien. C’est le cas aussi de Karikal, à 170km de Pondichéry, où les bâtiments de notre Alliance française sont dans un état de délabrement inacceptable.

Pourtant, il existe aussi un grand « désir de France », comme en témoignent l’ouverture et le succès d’une magnifique Alliance française en plein cœur de Pondichéry et en bord de mer.

Le potentiel de ce petit territoire en développement économique, culturel et francophone est considérable. Il existe des bases solides, et notamment un magnifique lycée et des entreprises françaises. Encore faudrait-il un véritable accompagnement de la part de notre pays. N’aurait-on pas dû par exemple, ouvrir une escale Air France à Pondichéry- ou du moins à Madras (Chennai) – plutôt qu’à Bangalore, ce qui aurait encouragé l’implantation d’entreprises françaises dans une terre historiquement et culturellement francophone ?

L’article 4 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République complétant l’article 39 de la Constitution consacre solennellement l’existence des « instances représentatives » des Français établis hors de France qui doivent être régies par la loi.

La présente proposition de loi organique a pour objet de donner son plein effet à cette innovation constitutionnelle dans l’esprit des travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 23 mars 2003. Il s’agit d’intégrer dans le domaine de la loi le statut des instances représentatives des Français établis hors de France, à l’instar des conseils des collectivités territoriales de la République.

Actuellement, sauf en ce qui concerne les dispositions à caractère électoral et quelques dispositions relatives au statut des membres du Conseil supérieur des Français de l’étranger (CSFE), le statut de ce conseil relevait du domaine réglementaire, à la différence des conseils des collectivités locales dont les compétences et les règles d’organisation et de fonctionnement relèvent du domaine législatif en vertu de l’article 34 de la Constitution. Quant aux comités et conseils créés, soit auprès du Ministre des affaires étrangères, soit auprès des chefs de postes consulaires, ils relèvent entièrement du domaine réglementaire : décret ou même arrêté ministériel.

Il n’est pas conforme à nos règles démocratiques que des instances représentatives qui sont, en partie, l’équivalent pour les Français de l’étranger des conseils des collectivités territoriales ne soient pas complètement régies par la loi mais relèvent de simples décrets ou arrêtés ministériels, voire de simples circulaires, révocables ou modifiables ad nutum par l’administration, sans concertation obligatoire avec les élus ou les membres de ces conseils ou comités. L’insertion dans l’article 39 de la Constitution d’une référence expresse aux instances représentatives des Français de l’étranger a eu pour objet de combler ce déficit démocratique évident, particulièrement en ce qui concerne l’Assemblée des Français de l’étranger dont 155 membres sont élus au suffrage universel direct.

Bien que l’article 39 de la Constitution dispose désormais que ces instances représentatives sont régies par la loi, il a paru nécessaire de préciser et compléter, en conséquence, le domaine de la loi défini par l’article 34 de la Constitution. Cet article prévoit, en effet : « Les dispositions » fixant le domaine de la loi « pourront être précisées et complétées par une loi organique ». Le terme « compléter » est ici parfaitement clair : une loi organique peut étendre le domaine de la loi en y incluant des matières autres que celles énumérées par la Constitution et notamment par son article 34. Dans sa décision n° 87-234 DC du 7 janvier 1988, le Conseil constitutionnel a précisé que les lois organiques visées au dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution devaient avoir pour seul objet : « la détermination des matières qui sont du domaine de la loi » à l’exclusion des dispositions « afférentes à la procédure législative ».

Nous vous proposons, par conséquent, de préciser que la loi fixe les règles constitutives des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les garanties accordées à leurs membres pour l’exercice de leur mandat.

Le Gouvernement s’est déjà engagé sur le vote de cette loi organique. Lors des travaux préparatoires de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales auprès du ministre de l’intérieur, s’est engagé en termes précis :« Il faut trouver une solution. On pourrait essayer de la trouver dans le cadre de la loi organique qui suivra immanquablement le vote de la réforme constitutionnelle ! Je propose à M. Cointat d’engager une concertation sur ce sujet. Comme je l’ai dit à M. Del Picchia, nous sommes à la disposition des élus des Français de l’étranger pour essayer de trouver une solution (…). J’ajouterai que la proposition du Gouvernement est honnête : rendez-vous est pris, et il n’est pas renvoyé aux calendes puisque le projet de loi organique sera examiné dès le premier trimestre de l’année prochaine. M. Charasse, avec sa promptitude et sa subtilité juridique habituelles, m’a précédé : il est bien vrai que l’article 34 de la Constitution prévoit que les dispositions qu’il contient peuvent être précisées et complétées par une loi organique (…). Je propose, en attendant l’examen du projet de loi organique, une concertation raisonnable avec les représentants des Français de l’étranger » (Sénat – Séance du 30 octobre 2002, article additionnel après l’art. 1^er, discussion de l’amendement n° 48 rectifié ter).

M. René Garrec, rapporteur de la commission des Lois a fait la même proposition : « Monsieur le président, (…) les Français établis hors de France seraient (…) mentionnés dans la Constitution. Pour le reste, il nous est apparu hier en commission qu’une loi organique constituerait la bonne solution. » (Ibid.).

En application du dernier alinéa de l’article 34 de la Constitution, l’article 1^er de notre proposition intègre dans le domaine de la loi les règles constitutives des instances représentatives des Français établis hors de France ainsi que les garanties dont ils disposent pour l’exercice de leur mandat. L’expression « règles constitutives » provient de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière d’établissements publics au sens de l’article 34 de la Constitution. Ces dispositions consistent, pour l’essentiel, en certaines normes d’organisation et de fonctionnement (régime des sessions, publicité ou non des séances, nature des délibérations des instances représentatives des Français établis hors de France, examen du budget, bureau et commissions, approbation du règlement intérieur).

L’article 2 de notre proposition procède à des changements d’ordre terminologique dans les lois organiques et autres textes législatifs en vigueur à la suite de la réforme adoptée par la loi n° 2004-805 du 9 août 2004. Lors des travaux préparatoires de cette loi, de nombreux orateurs et le rapporteur de la commission des Lois de l’Assemblée nationale ont rappelé la nécessité de modifier les lois organiques comprenant les anciennes dénominations de « Conseil supérieur des Français de l’étranger » et « bureau permanent », remplacées par les mots : « Assemblée des Français de l’étranger » et « bureau ». C’est l’objet de cet article.

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1^er

La loi fixe les règles constitutives des instances représentatives des Français établis hors de France mentionnées à l’article 39 de la Constitution ainsi que les garanties dont leurs membres disposent pour l’exercice de leur mandat.

Article 2

I. – Aux troisième et quatrième alinéas de l’article 3 de la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel et au premier alinéa de l’article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l’élection du Président de la République, les mots : « le Conseil supérieur des Français de l’étranger », « du Conseil supérieur des Français de l’étranger » et « du Conseil » sont remplacés respectivement par les mots : « l’Assemblée des Français de l’étranger », « de l’Assemblée des Français de l’étranger » et « de l’Assemblée ».

II. – Au premier alinéa de l’article 5 de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 précitée, les termes : « bureau permanent » sont remplacés par le terme : « bureau ».