Déplacement au Togo, à l’occasion du forum parlementaire de l’Assemblée Parlementaire de la Francophonie

Mardi 26 juillet 2005, saisie par une jeune togolaise Sawa-Akofa SILIADIN, la Cour européenne des Droits de l’Homme (CEDH) a condamné la France pour violation de l’article 4 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, selon lequel « nul ne peut être tenu en esclavage ni en servitude. »

Certes, notre pays s’est doté d’un certain nombre de moyens pour lutter contre les formes modernes d’esclavage. Il est possible de citer notamment :

– la création, dès 1994, du Comité contre l’esclavage moderne (CCEM) qui a déjà pris en charge plus de 200 victimes ;

– le renforcement en 2003 des effectifs de l’Office central pour la répression de la traite des êtres humains ;

– la formation des magistrats, depuis les matières dispensées à l’École Nationale de la Magistrature jusque dans le cadre de leur formation continue au cours de la carrière, qui semble permettre aux juges de se spécialiser ou d’approfondir leur connaissance sur ce sujet, ainsi qu’en témoigne la réponse du ministère de la Justice à une question écrite de M. le Sénateur Jean-Claude ÉTIENNE ;

– notre législation actuelle, surtout depuis l’adoption de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure :

· les articles 225-13 et 225-14 du code pénal, qui sanctionnent le « fait d’obtenir d’une personne, dont la vulnérabilité ou l’état de dépendance sont apparents ou connus de l’auteur, la fourniture de services non rétribués ou en échange d’une rétribution manifestement sans rapport avec l’importance du travail accompli » ainsi que le « fait de soumettre une personne, dont la vulnérabilité ou l’état de dépendance sont apparents ou connus de l’auteur, à des conditions de travail ou d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine », prévoient des peines qui ont été aggravées par la loi du 28 mars 2003 ;

· une infraction de traite des êtres humains est définie par cette loi (articles 225-4-1 et suivants du code pénal).

Ces moyens demandent toutefois à être complétés.

En effet, alors que selon la CEDH « il découle nécessairement [des dispositions de l’article 4 de la Convention] des obligations positives pour les Gouvernements (…) d’adopter des dispositions en matière pénale qui sanctionnent les pratiques visées (…), et de les appliquer en pratique. (…) Ces obligations positives commandent la criminalisation et la répression effective de tout acte tendant à maintenir une personne dans ce genre de situation », l’« esclavage et la servitude ne sont pas en tant que tels réprimés par le droit pénal français ».

Nos articles 225-13 et 225-14 du nouveau code pénal « ne visent pas spécifiquement les droits garantis par l’article 4, mais concernent de manière beaucoup plus restrictive, l’exploitation par le travail et la soumission à des conditions de travail ou d’hébergement incompatibles avec la dignité humaine. ».

Les dispositions introduites dans le code pénal par la loi du 18 mars 2003 ont pour objet de condamner les passeurs et les intermédiaires des réseaux de traite d’êtres humains. Elles ne condamnent cependant pas l’esclavage en tant que tel qui est beaucoup plus complexe et plus lourd de conséquences pour les personnes qui en sont victimes.

La présente proposition de loi a donc pour objet de criminaliser les actes d’esclavage et de servitude.

L’article 1^er introduit dans le code pénal les crimes d’esclavage et de servitude. Il permet de répondre aux lacunes de notre droit et de nous mettre en conformité avec les obligations qui découlent de la Convention européenne des droits de l’homme.

Les définitions qui sont ici proposées pour ces infractions s’inspirent à la fois du droit international et de la législation italienne, qui semble aujourd’hui la seule en Europe à avoir répondu clairement au problème de l’esclavage moderne.

Les articles 2 et 3 complètent la lutte contre les crimes d’esclavage et de servitude. En effet, au delà de la condamnation des auteurs de tels actes, il paraît souhaitable :

– de permettre aux associations de lutte contre l’esclavage ou la servitude d’exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les infractions d’esclavage et de servitude (article 2) ;

– de prévoir la délivrance d’un titre de séjour aux étrangers victimes d’esclavage ou de servitude (article 3).

Vous pouvez consulter la proposition de loi ici.

Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, mon intervention sera brève car, à ce stade de la discussion et à cette heure tardive, je ne souhaite revenir ni sur l’architecture générale du projet de loi ni sur le détail de ses grandes orientations déjà largement exposées par les collègues qui m’ont précédée dans ce débat. Je me limiterai donc à attirer votre attention sur un point concret et précis qui concerne un nombre croissant de nos compatriotes rapatriés de l’étranger.

Mais je souhaiterais tout d’abord vous remercier, madame le ministre, de vous être attelée avec détermination à ce dossier capital de l’accès au logement, en en faisant une priorité nationale. Vous avez su prendre la mesure des obstacles qu’il nous reste à surmonter pour résoudre ce problème crucial et récurrent, pour instaurer une véritable mixité et par là même une cohésion sociale par la redynamisation de nos banlieues et de nos quartiers difficiles, en sortant ces derniers de ce processus infernal de ghettoïsation qui les menaçait.

Trop nombreux sont encore les Français qui vivent mal sur notre territoire, trop nombreux sont encore à souffrir de l’absence de logement, ou d’un logement indigne d’eux, indigne de nous. Ces situations de détresse sont inacceptables, car l’accès au logement est la clef de toute intégration ou réintégration réussie et la condition essentielle de l’épanouissement de nos concitoyens. Nous ne pouvons tolérer qu’autant d’entre eux soient encore des mal-logés, voire des sans-logis.

Bien sûr, nous sommes nombreux dans cet hémicycle à regretter, malgré le contexte de crise immobilière et d’inquiétudes économiques, que le texte n’aille pas assez loin. Nous voudrions bien sûr encore plus, encore mieux, mais nous ne pouvons pas ne pas saluer les efforts réalisés en ce domaine et les 435 000 logements construits en 2007 – le meilleur chiffre en vingt-cinq ans, je tiens à le rappeler.

Mais je voudrais surtout attirer votre attention, madame le ministre, sur une catégorie de Français qui, si elle n’est pas à proprement parler exclue en droit du dispositif, l’est quasi-systématiquement dans la pratique. Il s’agit d’un nombre croissant de nos compatriotes, précédemment établis à l’étranger et qui se voient contraints de rentrer en métropole, soit à la suite d’événements géopolitiques graves – comme en Côte d’Ivoire, au Tchad ou au Liban pour ne mentionner que ceux-là –, soit, et ces cas deviennent de plus en plus fréquents, en raison de la semi-indigence de leur situation induite, par exemple, par les accidents de la vie ou par le non-paiement des retraites par certains États voyous.

Eh oui, mes chers collègues, les Français de l’étranger ne sont pas ces privilégiés, ces exilés fiscaux partis se reposer à l’ombre des cocotiers, comme voudraient nous le faire croire certains esprits plus ou moins bien intentionnés ! Lorsqu’il y a détérioration de l’économie dans leur pays de résidence, ils en sont souvent les premières victimes, et les plus gravement atteintes.

Certes, une ligne budgétaire a été ouverte dès 1977 par le gouvernement de Raymond Barre pour l’assistance aux Français nécessiteux, mais ces crédits restent largement insuffisants et n’ont pas été réévalués depuis maintenant plusieurs années alors que les demandes ne cessent de croître.

La seule solution pour ces Français de l’étranger, qu’ils soient victimes des guerres ou des crises économiques, est le retour en France, et donc la recherche d’un logement à loyer modéré, après un passage par le CEFR, le Comité d’entraide aux Français rapatriés. Cet organisme accomplit un travail remarquable d’accueil et de soutien à ces réfugiés, mais la pauvreté de ses ressources ne peut guère permettre de miracles. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé une proposition de loi visant à ce qu’un fonds de solidarité soit institué en faveur des victimes d’événements politiques les contraignant au retour en France. Mais il s’agit là d’un autre débat …

Il est inacceptable, madame le ministre, que ces Français, à leur retour en France, soient une deuxième fois des victimes – souvent silencieuses –, mais cette fois-ci des victimes du droit français, des effets pervers des lois de décentralisation. N’ayant pas de rattachement territorial spécifique, ils sont exclus du bénéfice des mesures prises dans le cadre des collectivités locales et donc des mécanismes régionaux ou locaux d’attribution des logements.

Les Français de l’étranger sont victimes d’absurdités bureaucratiques et réglementaires. À cet égard, je ne citerai qu’un seul exemple de cette absurdité, qui a sévi pendant onze ans avant que vous n’y mettiez un terme, madame le ministre, après que plusieurs de mes collègues et moi-même vous ont alertée à ce sujet. En effet, un décret de 1987 disposait que tout candidat à un logement d’HLM devait fournir ses avis d’imposition pour les deux années précédant sa demande. Il s’agissait d’une mesure tout à fait légitime en tant que justificatif de ressources, me direz-vous ; mais comment fait-on quand on fuit en catastrophe les événements meurtriers de pays lointains ? Dans de telles conditions, comment peut-on penser à se munir de ces documents ?

À cause de ce décret, nos compatriotes ne pouvaient non seulement pas obtenir un logement social, mais ils n’étaient même pas autorisés à y postuler, puisqu’ils ne possédaient pas les documents requis. Les autorités locales leur opposaient le fait qu’elles avaient pour mission « de faire appliquer rigoureusement les textes » !

Afin que des situations aussi ubuesques ne se reproduisent pas, j’aurais aimé déposer un amendement sur votre texte ; néanmoins, je n’ai pas voulu alourdir ce dernier ni courir le risque d’un rejet sur un sujet aussi sensible. Je vous demande donc, madame le ministre, non pas de faire une entorse aux systèmes régis par le droit commun, mais de prendre véritablement en compte la situation de ces Français de l’étranger. Ce serait pour eux le moyen de ne pas être à nouveau des victimes de nos propres lois de décentralisation.

Je souhaiterais que vous signiez un arrêté qui donnerait tout simplement comme consigne que les Français de l’étranger de retour au pays et en situation de dénuement ou de grande fragilité soient traités comme prioritaires pour l’attribution d’un logement. Rappelons-le, il s’agit souvent de personnes âgées, de personnes handicapées, de victimes de guerre ou encore de femmes abandonnées sans ressources, souvent sans aucune famille ou relations en France. Pour eux, encore plus sans doute que pour nos autres compatriotes dans le besoin, l’obtention d’un logement est le préalable indispensable à une réinsertion professionnelle ou sociale.

Un tel arrêté contribuerait à rétablir une forme d’équilibre en faveur de ces Français trop souvent méconnus, trop souvent oubliés, mais qui, tout autant sinon plus que nos autres concitoyens, méritent de prendre leur place dans les dispositifs de solidarité nationale. Ce ne serait là que justice. Je vous remercie, madame la ministre, de ce que vous pourrez faire en ce sens. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

La commission de modernisation de nos institutions n’a pas abordé le problème posé par nos trop nombreux niveaux d’administration territoriale.

La France dispose aujourd’hui de quatre niveaux d’administration territoriale : la commune, la communauté d’agglomération ou de communes, le département et la région.

C’est trop. On en constate quotidiennement les méfaits sur la complexité des procédures et l’augmentation des coûts.

La redistribution progressive de certaines compétences des communes au profit des communautés de communes ou d’agglomération améliore l’efficacité de l’action publique même si elle en diminue moins nettement le coût : dès lors, le nombre des communes n’est plus en cause.

En revanche, l’utilité du couple département-région est de moins en moins évidente. Les procédures imbriquées, les financements croisés, les augmentations de fiscalités, les recrutements de personnel, les cloisonnements, les concurrences injustifiées doivent conduire à une clarification et à une simplification de plus en plus réclamées par nos concitoyens.

La suppression de l’une ou l’autre collectivité n’est pas, évidemment, envisageable : la solution doit dès lors passer par les élus.

Les conseillers régionaux sont élus au scrutin de liste proportionnel. Ce type de scrutin a conduit à l’instabilité des exécutifs qu’il a fallu corriger par un système complexe et à une faible représentativité des élus, peu connus de leurs électeurs. Au contraire, les conseillers généraux puisent leur légitimité dans le scrutin cantonal uninominal majoritaire à deux tours qui fonde sans conteste leur représentativité.

En revanche, la dimension territoriale des régions leur donne une meilleure capacité à maîtriser les politiques publiques que l’échelon départemental par essence plus réduit.

Dès lors, la présente proposition de loi a pour but de confier à des conseillers territoriaux le soin d’assurer à la fois le mandat départemental et le mandat régional. Au chef-lieu de département, ils régleront par leurs délibérations les affaires départementales et les affaires régionales au chef-lieu de région, en lieu et place des conseillers régionaux.

Naturellement, ils procéderont rapidement à une harmonisation des politiques et à une unification des administrations.

Le législateur n’aura qu’à consacrer cette évolution spontanée ou à la hâter si nécessaire.

Afin de ne pas écarter le scrutin proportionnel, garant de la diversité, les communes de plus de 30 000 habitants pourront élire leurs conseillers territoriaux sous cette forme après un découpage des territoires pour les rendre homogènes.

Cette réforme peut être mise en oeuvre rapidement puisqu’il suffit de proroger le mandat des conseillers régionaux de 2010 à 2011 et de l’appliquer avec les élections cantonales prévues en 2011. Dès 2014, un renouvellement général sera organisé à la même date que les élections municipales en ramenant à cinq ans les deux mandats pour regrouper les échéances électorales locales sans télescopage avec les élections législatives et présidentielles.

Enfin, l’alourdissement des compétences et des responsabilités des conseillers territoriaux conduira à de nouvelles règles en matière de non-cumul des mandats.

Une réforme essentielle simplifiant la vie locale, diminuant nos dépenses publiques et répondant aux attentes de nos concitoyens, sera ainsi accomplie avant la fin des mandats présidentiel et législatif selon les principes énoncés dans cette proposition.

La proposition de loi peut être consultée ici.

Depuis son adoption par notre Haute assemblée, l’article 89 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales n’a cessé de faire débat.

Incontestable dans son principe, puisqu’elle visait à garantir la parité de financement des écoles primaires publiques et privées sous contrat d’association lorsque ces dernières accueillaient des élèves scolarisés en dehors de leur commune de résidence, cette nouvelle disposition a vu son application compromise par les incompréhensions qui s’attachaient à son sens et à sa portée exacte.

Malgré le relevé de décisions élaboré sous l’égide du ministère de l’intérieur et de l’aménagement du territoire en mai 2006, l’insécurité juridique demeure en l’absence de toute décision du Conseil d’État et cette situation n’est satisfaisante ni pour les communes, qui ne parviennent pas à mesurer l’étendue précise de leurs nouvelles obligations, ni pour les écoles primaires privées sous contrat d’association, qui ne bénéficient dans les faits que d’une part très faible des nouveaux financements qui leur étaient destinés.

La présente proposition de loi a dès lors pour objet de mettre fin à cet état d’insécurité juridique en clarifiant les règles applicables au financement des écoles primaires privées sous contrat d’association lorsqu’elles accueillent des élèves domiciliés dans une autre commune et en consacrant l’exigence de parité qui a permis d’apaiser dans notre République la question scolaire.

L’article 1^er prévoit que les communes de résidence d’un élève sont tenues de contribuer au financement de sa scolarité dans une école primaire privée sous contrat d’association située sur le territoire d’une autre commune lorsqu’elles auraient été soumise à la même obligation si cet élève avait été scolarisé dans une école primaire publique de la commune d’accueil.

Il apporte également la garantie du respect de cette obligation et consacre la possibilité pour les communes de résidence de contribuer au financement de la scolarité d’un élève fréquentant une école primaire privée sous contrat d’association lorsqu’elles n’y sont pas tenues.

Dans le respect du principe de parité, il définit enfin le montant maximal de cette contribution, qu’elle soit facultative ou obligatoire.

L’article 2 abroge en conséquence l’article 89 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cette proposition de loi peut être consultée ici.

De façon générale, les personnes récemment installées dans une commune ne sont pas obligées de déclarer en mairie leur nouveau domicile, à l’exception des ressortissants étrangers en vertu du décret n° 47-2410 du 31 décembre 1947. L’article 104 du code civil laisse, en effet, la faculté aux administrés d’effectuer une déclaration de changement de domicile, uniquement à des fins probatoires.

Des dispositions particulières en matière de déclaration domiciliaire sont toutefois applicables en Alsace-Moselle. Trois ordonnances des 15, 16 et 18 juin 1883 prises par les présidents des trois districts alsaciens et lorrains, rendent obligatoires les déclarations de domicile auprès de l’autorité de police communale. Les sanctions applicables ont toutefois été abrogées en 1919.

Récemment interrogés, les maires de ces départements reconnaissent à l’unanimité l’utilité de cette obligation, notamment pour assurer une certaine proximité avec leurs administrés (cf. organisation de fêtes et événements tels que les fêtes de Noël, les anniversaires de personnes âgées ou encore les Noces d’Or), gérer les diverses taxes et redevances (ordures ménagères, eau, assainissement), assurer une planification efficace des effectifs scolaires, assurer certaines obligations qui leur incombent telles que le recensement pour la journée d’appel de préparation à la défense, le recensement pour les plans canicule, variole, iode, etc., la mise à jour des listes électorales ou des registres d’état civil.

Par ailleurs, dans une étude publiée en novembre 2004^1(*), le service de législation comparée du Sénat observe que « l’analyse des dispositions applicables en Allemagne, en Autriche, en Belgique, au Danemark, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas, au Portugal, au Royaume-Uni, en Suède et en Suisse montre que la déclaration domiciliaire constitue une obligation très répandue en Europe et qu’elle est assortie de sanctions. ». Il conclut enfin que « l’absence de déclaration domiciliaire en France apparaît donc comme une exception, tandis que la généralisation des registres locaux de population à l’étranger s’explique par l’importance des compétences des communes, notamment en matière sociale ».

Les communes françaises doivent elles aussi faire face à un accroissement des compétences et obligations qui leurs sont transférées du fait du renforcement de la décentralisation. Elles doivent, en outre, répondre aux attentes croissantes de leurs administrés, à leur exigence de qualité de service et d’amélioration du cadre de vie. Ces besoins s’expriment notamment en termes de modes de garde et de scolarisation des enfants, d’infrastructures sportives et de loisirs, de logements.

Il conviendrait, par conséquent, de les aider à assumer efficacement ces compétences et obligations en instaurant dans notre pays comme ailleurs une obligation de déclaration domiciliaire.

Afin de garantir l’efficacité de cette obligation, chaque déclarant se verrait remettre un récépissé qui deviendrait l’unique justificatif de domicile à produire pour accomplir toute autre formalité (inscription sur les listes électorales, accès au logement, délivrance d’une carte grise, inscription dans les écoles, les activités périscolaires ou culturelles gérées par la commune, etc.).

La création d’un registre domiciliaire serait, enfin, bien entendu, assortie de garanties quant à la protection des données à caractère personnel.

Cette proposition de loi est consultable ici.