Il n’y a pas d’élection démocratique sans propagande électorale, c’est-à-dire sans une connaissance suffisante par les électeurs des programmes et, le cas échéant, des bilans de mandat des candidats, sans la possibilité d’échanges et de dialogues ou confrontations légitimes des choix politiques et associatifs. Une élection dépourvue de possibilités d’échanges et dialogues est privée de la substance même du débat démocratique. La Cour européenne des Droits de l’Homme a consacré cette vision du droit électoral comme devant être commune à tous les États signataires de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950.

La quasi-absence de propagande électorale à l’étranger explique très largement le taux considérable, anormal, d’abstention lors des élections à l’Assemblée des Français de l’étranger. La propagande électorale était, en effet, jusqu’en 2005, limitée par la loi au minimum possible : à la simple diffusion des circulaires et bulletins de vote des candidats. Le Conseil d’État s’est montré très rigoureux dans l’application du principe d’interdiction de toute propagande à l’étranger. Paradoxalement, les nombreuses violations constatées du principe d’interdiction n’ont entraîné l’annulation d’élections que dans les seuls cas où l’écart entre les suffrages obtenus par les listes ou candidats était minime. Cette situation n’est pas satisfaisante. Une réforme, souhaitée à de nombreuses reprises par les élus à l’Assemblée des Français de l’étranger s’impose donc dans ce domaine, le premier pas effectué par la loi du 20 juillet 2005 s’avérant insuffisant.

Lors des derniers renouvellements à l’Assemblée des Français de l’étranger, d’autres difficultés sont apparues en matière de contenu et de présentation des circulaires et bulletins de vote, de respect des délais réglementaires et de conséquences de leur dépassement. Un contrôle démocratique des opérations de dépôt, d’envoi et de diffusion des documents électoraux a été souhaité par plusieurs élus.

Compte tenu des difficultés d’organisation des élections à l’étranger, notamment de celles liées à l’environnement international et au coût de ces opérations, le législateur se doit de prendre des mesures particulières tendant à prévenir des contentieux post-électoraux et à faire trancher les difficultés en amont. Ces difficultés justifient l’institution de procédures spécifiques de référé préélectoral et une plus grande précision des normes juridiques, encore plus nécessaire à l’étranger que sur le territoire français.

Enfin, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a pour effet de transférer dans le domaine de la loi les règles relatives aux instances représentatives des Français établis hors de France dont l’Assemblée des Français de l’étranger fait partie (cf. art. 39, dernier alinéa modifié de la Constitution). En conséquence, il est nécessaire de transférer l’essentiel des règles relatives à la propagande électorale dans la loi du 7 juin 1982, plusieurs fois modifiée, relative à l’Assemblée des Français de l’étranger.

I – DISPOSITIF GÉNÉRAL

1) Droit en vigueur

Une simple analyse du contentieux des élections au Conseil supérieur des Français de l’étranger (1982-2004) démontre que le Conseil d’État a donné une très large extension au principe d’interdiction de la propagande électorale formulé par l’article 5 de la loi du 7 juin 1982. Ce principe avait été formulé de façon aussi absolue pour respecter la souveraineté des États sur le territoire desquels les élections du Conseil supérieur devaient se dérouler, à une époque où le droit international classique ne connaissait pas encore le déroulement d’élections étrangères sur le territoire d’un État.

Depuis cette époque, plusieurs États, principalement en Europe, admettent ce type d’élections. Dans ce contexte et à l’heure de la mondialisation et de l’internet, il paraît nécessaire de reformuler la portée du principe d’interdiction qui est l’une des explications majeures de l’abstention considérable des électeurs lors des élections à l’Assemblée des Français de l’étranger.

Le nouvel article 5 de la loi du 7 juin 1982, issu de l’article 4 de la loi n° 2005-822 du 20 juillet 2005 a déjà procédé à un aménagement notable du principe d’interdiction. Il y déroge, en effet, en Europe, dans les États membres de l’Union européenne et les États parties à la Convention européenne des Droits de l’homme, sous réserve de l’application des articles L. 49, L. 50 et L. 52-1 du code électoral.

Dans les autres États, le principe d’interdiction de la propagande prévaut, assorti des deux exceptions antérieures :

– l’envoi ou la remise aux électeurs des circulaires et bulletins de vote des candidats effectué par les ambassades et les postes consulaires ;

– l’affichage offert aux candidats à l’intérieur des locaux des ambassades et des postes consulaires et des bureaux de vote ouverts dans d’autres locaux.

L’article 5 de la loi du 7 juin 1982, modifié en 2005, précise enfin que la propagande qui est interdite est la seule propagande « électorale » afin de bien distinguer le domaine électoral de celui de l’information civique, toujours possible et légitime.

Dans son arrêt du 10 août 2007 concernant les dernières élections à l’Assemblée des Français de l’étranger qui se sont déroulées en Suisse (CE 3^ème et 8^ème sous-sections réunies, n° 296013, mentionné aux Tables du Recueil Lebon), le Conseil d’État a eu l’occasion de préciser la portée du nouvel article 5 de la loi du 7 juin 1982 :

« Considérant que ces dispositions, éclairées par les travaux parlementaires qui ont précédé l’adoption de la loi du 9 août 2004, doivent être entendues comme ne maintenant l’interdiction de toute propagande électorale à l’étranger que pour les élections qui se déroulent dans des pays qui ne sont ni membres de l’Union européenne, ni parties à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; que pour les élections qui se déroulent dans les autres pays, la propagande électorale est désormais autorisée, sous réserve du respect des dispositions des articles L. 49, L. 50 et L. 52-1 du code électoral ;

« Considérant qu’il ne peut être utilement soutenu qu’ainsi interprétées, ces dispositions auraient pour effet d’appliquer, pour une même élection, des règles différentes selon les circonscriptions et le cas échéant à l’intérieur d’une même circonscription, en méconnaissance de l’égalité entre les électeurs et entre les candidats, car cette critique, qui tend à mettre en cause la conformité de la loi à la Constitution, échappe à la compétence du Conseil d’État statuant au contentieux ; qu’il en va de même de l’argumentation selon laquelle la modification de rédaction apportée à l’article 5 de la loi du 7 juin 1982 par la loi du 9 août 2004 est obscure et imprécise en sorte que se trouvent méconnues les exigences constitutionnelles de clarté et d’intelligibilité de la loi ;

« Considérant que la Suisse et le Liechtenstein ont signé la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, respectivement le 21 décembre 1972 et le 23 novembre 1978, et l’ont ratifiée, respectivement le 28 novembre 1974 et le 8 septembre 1982 ; que, par suite, la propagande était autorisée, dans les limites indiquées ci-dessus, dans la circonscription couvrant le territoire de ces deux États lors du scrutin du 18 juin 2006 pour l’élection des membres de l’Assemblée des Français de l’étranger ; »

2) Définition d’une « période électorale »

On parle couramment de « campagne électorale » pour les élections à l’Assemblée des Français de l’étranger, alors que dans les pays où s’applique le principe d’interdiction de la propagande, ce principe est d’application générale et absolue, en tous temps et en tous lieux. Le Conseil d’État tient seulement compte de la proximité de la consultation pour apprécier le degré de gravité d’une violation du principe et son impact sur la sincérité des élections.

Il nous paraît nécessaire de préciser clairement la date à partir de laquelle s’appliquent les restrictions ou l’encadrement légal de la propagande. Avant cette date et après l’élection, la défense ou le soutien des programmes électoraux et des bilans de mandat sera possible. La période électorale commencerait soixante jours avant la date du scrutin, date limite de dépôt des candidatures.

Mais en toute période, et particulièrement durant la période électorale, candidats ou élus continueront à respecter la législation locale comme ils le font actuellement. Sous ce rapport, on ne connaît pas à ce jour de dérapages des candidats ou élus ni d’infractions aux lois locales de leur part ayant exposé notre pays à quelque critique que ce soit. Cela est largement dû aux efforts conjugués de nos postes diplomatiques et consulaires et à la sagesse naturelle des candidats et des élus. La jurisprudence du Conseil d’État ne révèle aucune mise en cause des intéressés par les États de résidence ni aucun propos ou aucun acte de leur part de nature à nuire aux bonnes relations entre la France et ces États. Les modifications que nous proposons s’inscrivent dans ce contexte de respect naturel des lois des pays de résidence. Le droit international, qui n’a pas changé sur ce point, exige ce respect de la souveraineté des États de résidence. Notre proposition n’y porte aucune atteinte.

Il nous paraît nécessaire de fixer dans la loi la date de publication de l’arrêté du ministre des Affaires étrangères convoquant les collèges électoraux. Nous proposons qu’elle ait lieu dix semaines avant la date du scrutin.

3) Formulation clarifiée de la distinction des régimes de propagande applicables en Europe et hors Europe

Le contentieux des élections du 18 juin 2006 a fait apparaître la nécessité de clarifier le dispositif mis en place en 2005 par la loi du 20 juillet 2005.

Compte tenu des observations du commissaire du Gouvernement lors de l’examen des recours, il nous a paru nécessaire d’affirmer plus clairement la distinction opérée par le législateur en 2005 entre deux régimes de propagande :

– un régime « européen » qui repose sur le principe de liberté reconnu par les traités ;

– un régime hors Europe, qui repose, au contraire, sur le principe d’interdiction de la propagande dont il est proposé de clarifier la portée pour préciser ce qui est interdit et ce qui est permis. En effet, le caractère absolutiste de l’interdiction, l’extrême rigueur de la jurisprudence de 1982 à 2001, ont eu pour conséquence évidente l’ignorance des électeurs sur le sens voire l’existence de cette consultation et leur désaffection consécutive à l’égard de ce scrutin. Le taux d’abstention record atteint lors de ces élections en est le témoignage éloquent. À l’heure de l’Internet et de la mondialisation qui se jouent des frontières, il est nécessaire d’apporter des précisions permettant aux citoyens d’obtenir une meilleure information démocratique.

a) Dispositif applicable en Europe

Le dispositif retenu en 2005, sans aucun incident que puissent déplorer les États en cause restera inchangé.

Ce dispositif est favorable à la liberté et à la démocratie qui font partie des « valeurs » de l’Union européenne, comme le précisent déjà les traités en vigueur, et comme le précisera davantage le futur traité simplifié. Les traités instituant l’Union et la Communauté européenne et les actes dérivés pris pour leur application créent un véritable espace de liberté et une véritable citoyenneté européenne. Ils se réfèrent aux droits et libertés communs aux États membres. Le traité simplifié en cours de négociation développera ce cadre favorable à la liberté. Le mandat de négociation donné à la future conférence intergouvernementale prévoit déjà que l’Union adhérera à la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales du 4 novembre 1950.

La Convention consacre la liberté d’expression, de communication, de réunion, de manifestation, toutes nécessaires à l’exercice de la démocratie et au débat électoral. Il résulte de la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme que dans la préparation des élections, il n’est pas permis de porter atteinte à la « substance » de ces libertés. Interprétant l’article 10 de la Convention, la Cour a jugé que « Des élections libres et la liberté d’expression, notamment la liberté du débat politique, constituent l’assise de tout régime démocratique. » (CEDH 19 février 1998, Bowman c/ Royaume-Uni, aff. n° 141/1996/760/961, § 42, renvoyant également aux arrêts Mathieu-Mohin et Clerfayt c/ Belgique du 2 mars 1987 et Lingens c/ Autriche du 8 juillet 1986). « Les deux droits » affirme la Cour « sont interdépendants et se renforcent l’un l’autre… C’est pourquoi, il est particulièrement important en période préélectorale, de permettre aux opinions et aux informations de tous ordres de circuler librement » (Ib.). Dans l’affaire Bowmann précitée, le Royaume-Uni a été condamné pour violation de l’article 10. La Cour insiste sur le fait qu’il n’y a pas de liberté d’expression s’il n’y a pas de libre débat politique : « Le libre jeu du débat politique se trouve au coeur même de la notion de société démocratique qui domine la Convention tout entière. » (CEDH Lingens précité, § 42). Qui dit « débat » dit possibilité pour les candidats de faire connaître leurs opinions, leurs programmes, de critiquer celles et ceux de leurs concurrents. « Un adversaire des idées et positions officielles doit pouvoir trouver sa place dans l’arène politique. » (CEDH 20 mars 1995, Piermont, req. n° 5/1994/452/531-532, § 76). Le « débat » au sens de la jurisprudence de la Cour n’est pas une simple information des citoyens, mais il appelle un échange, une confrontation des points de vue, et, le cas échéant, une critique des arguments des autres candidats. Là où ces moyens sont interdits, il n’y a pas de « débat » possible, et la jurisprudence de la Cour n’est pas respectée.

Il est donc apparu au législateur en 2005, et singulièrement à votre Haute Assemblée, que le principe d’interdiction quasi-absolu de la propagande figurant à l’article 5 de la loi du 7 juin 1982 portait précisément atteinte à la substance des libertés démocratiques consacrées par les traités européens.

Nous proposons de clarifier les termes de la loi pour y « ancrer » le principe de liberté en Europe, liberté partagée par nos partenaires européens, et pour confirmer l’interprétation correcte des textes européens. Ces textes prohibent, sur le territoire des États parties, l’interdiction quasi-totale de la propagande ; ils sont favorables à la liberté.

Nous proposons donc d’insérer dans la loi du 7 juin 1982 un article 5-1, rédigé comme suit : « Dans les États membres de l’Union européenne ou parties à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950, conformément aux engagements internationaux en vigueur, les candidats et listes disposent de la liberté d’expression, de communication et de réunion nécessaires à la diffusion de leur programme ou bilan de mandat. »

Cette liberté s’exercera sous réserve de la souveraineté des États parties aux traités. Le contentieux des élections du 18 juin 2006 en a offert un exemple singulier. Un tribunal allemand ayant interdit sous astreinte à l’un des candidats l’usage de logos ou emblèmes d’un parti allemand, le SPD, l’administration consulaire a refusé de diffuser sa circulaire tant qu’elle maintiendrait l’image prohibée.

La liberté sera donc « encadrée » à la fois par les incidences nécessaires de la législation locale, à l’encontre de laquelle les candidats et listes ne pourront aller sans encourir des sanctions dans le pays de résidence. Elle sera également « encadrée » par les articles L. 49, L. 50 et L. 52-1 (premier alinéa) qui s’appliqueront dans toutes les circonscriptions.

b) Dispositif applicable hors Europe

Hors Europe, le législateur, en 2005, a entendu reprendre le principe général d’interdiction de toute propagande hormis l’affichage dans les postes diplomatiques et consulaires et bureaux de vote extérieurs et la diffusion des circulaires et bulletins de vote aux électeurs par les postes.

Il n’a toutefois pas exclu de nouvelles précisions sur la portée de l’interdiction, et sur les dérogations qu’il serait possible d’y apporter compte tenu de l’évolution de la politique des États et des progrès de l’informatique et de la mondialisation.

Nous proposons d’insérer dans la loi du 7 juin 1982 un article 5-2 rappelant le principe d’interdiction, mais permettant une plus grande souplesse :

– les deux dérogations traditionnelles seraient maintenues : envoi ou remise aux électeurs des circulaires et bulletins de vote effectués par les ambassades et les postes consulaires, affichage offert aux candidats à l’intérieur des locaux des ambassades et consulaires et des bureaux de vote extérieurs ;

– toute la propagande utilisant des formes privées (sites internets, courriels, envois sous plis fermés, y compris l’envoi aux abonnés des périodiques habituels des associations de Français établis hors de France) serait possible. Ces correspondances strictement privées doivent être expressément autorisées en raison du principe de la liberté de communication, de la garantie de confidentialité du service postal et du droit au respect de la vie privée également reconnus par le droit international. Il nous paraît indispensable de préciser que la propagande par Internet est toujours possible, sous réserve de l’application de l’article L. 49 du code électoral interdisant la création de sites la veille et le jour du scrutin. Conformément à une jurisprudence bien établie, le maintien sur un site Internet, le jour du scrutin, d’éléments de propagande électorale ne constitue pas, lorsqu’aucune modification qui s’analyserait en nouveaux messages n’a été opérée, une opération de diffusion prohibée par l’article L. 49 précité. (CE 8 juillet 2002, Élections municipales de Bagnères-de-Luchon (Haute-Garonne), Leb. P. 747).

Enfin, une propagande plus large serait possible dans les États qui l’autorisent. Nous avons donc précisé que le principe d’interdiction s’applique sous réserve des droits accordés par la législation locale sans discrimination entre les candidats. En cas de contentieux, il appartiendra aux demandeurs d’apporter la preuve de la consistance de la législation locale. La mention relative à l’absence de discrimination concerne les pays où les autorités locales entendraient s’ingérer dans ces élections en privilégiant une ou plusieurs candidatures et en restreignant les droits des autres candidats ou listes.

c) Application des articles L. 49, L. 50 et L. 52-1 (premier alinéa) du code électoral

Comme en 2005, nous proposons d’appliquer dans toutes les circonscriptions les articles L. 49, L. 50 et L. 52-1 qui interdisent certaines formes de propagande, en apportant cependant une correction. Il convient toutefois de préciser que seul le premier alinéa de l’article L. 52-1 est applicable à l’étranger. En effet, les alinéas deux et trois de cet article concernent les opérations de promotion des collectivités territoriales et les comptes de campagne. Or, les Français établis hors de France ne constituent pas une collectivité territoriale et il n’existe pas de comptes de campagne pour les élections à l’Assemblée des Français de l’étranger.

4) Référé en matière d’atteinte aux règles générales de propagande électorale à l’étranger (art. 5-4 nouveau de la loi du 7 juin 1982)

La plupart des recours contentieux contre les élections au Conseil supérieur des Français de l’étranger puis à l’Assemblée des Français de l’étranger ont, jusqu’ici, été motivés par des infractions au principe d’interdiction de la propagande électorale à l’étranger. L’administration est très fréquemment saisie de cas, réels ou supposés, de violations du principe. Elle ne peut généralement que renvoyer les candidats ou listes à en saisir le Conseil d’État dans le cadre d’un recours contre l’élection (en fait contre l’arrêté du ministre des Affaires étrangères publiant la liste des candidats élus, cf. art. 44 du décret du 6 avril 1984).

Le Conseil d’État lui-même a été amené à intervenir en raison d’une mise à disposition du public dans les locaux diplomatiques et consulaires de la revue d’une association représentative de Français de l’étranger soutenant plusieurs candidats. Le Conseil d’État, saisi en référé, a demandé à l’administration de prendre une décision remettant en cause cette diffusion. L’administration a procédé au retrait de la revue de la mise à disposition du public. (cf. CE, ord. Réf. 2 juin 2006, ADFE c/ ministre des Affaires étrangères, n° 293397).

Il paraît donc souhaitable, dans l’esprit qui a présidé à la décision du Conseil d’État, d’instaurer une procédure de référé spécifique permettant de mettre un terme aux errements constatés pendant la période électorale.

Nous proposons de conférer cette compétence juridictionnelle au tribunal administratif de Paris qui devra statuer d’urgence et à juge unique, comme en matière d’enregistrement des déclarations de candidature. Le tribunal aura pour mission de constater l’existence d’une violation du principe d’interdiction et d’ordonner à l’administration ou aux candidats ou listes en présence, selon les cas, d’y mettre fin. Comme dans le contentieux des déclarations de candidature, la décision du tribunal administratif ne pourra être contestée que devant le Conseil d’État saisi d’un recours contre l’élection.

Il n’y a pas à craindre un afflux exorbitant des recours dès lors que les règles de propagande ayant été clarifiées à partir de critères objectifs, une simple consultation des dispositions légales par les candidats ou listes découragera les contentieux.

II – RÈGLES RELATIVES À LA RÉDACTION ET À LA COMPOSITION DES CIRCULAIRES ET BULLETINS DE VOTE

1) Débats et questions

Les règles relatives à la rédaction et à la composition des circulaires et bulletins de vote ont donné lieu à de très nombreuses demandes de précision de la part des candidats. Ces règles suscitent de nombreux débats sur l’utilisation des couleurs et les mentions susceptibles de figurer tant sur les bulletins que sur les circulaires des candidats. Peut-on faire figurer un ou plusieurs emblèmes, les fonctions ou mandats publics exercés, les appartenances associatives ou politiques, les décorations? Peut-on apposer des photographies en couleur ou en noir et blanc sur les circulaires ? Les circulaires et bulletins de vote peuvent-ils comporter les couleurs nationales ? Les candidats jugent souvent que les textes en vigueur ne sont pas suffisamment clairs ou qu’étant lacunaires, plusieurs réponses sont possibles. Il apparaît nécessaire, pour éviter des contentieux inutiles, faciliter le travail de l’administration et surtout en vue d’une meilleure compréhension de la loi par les candidats et listes en présence, d’apporter plusieurs précisions juridiques.

2) Textes en vigueur

Les règles relatives à la rédaction et à la composition technique (dimensions, couleur, texture, mentions obligatoires) des documents électoraux sont actuellement prévues par les articles 29 et 30 du décret n° 84-252 du 6 avril 1984 portant statut de l’Assemblée des Français de l’étranger et fixant les modalités d’élection de ses membres.

Ces dispositions comportent un régime spécifique en matière de rédaction des circulaires des candidats. Le texte des circulaires doit être identique sur toute l’étendue de la circonscription électorale et strictement conforme à celui qui a été préalablement déposé au poste compétent au plus tard le 55^e jour précédent la date de l’élection. L’usage veut qu’après ce dépôt, le chef de poste informe le candidat ou son mandataire des irrégularités qu’il aurait constatées dans la rédaction ou la composition technique de la circulaire. Il peut notamment attirer son attention sur les atteintes aux relations entre la France et le pays de résidence susceptibles de résulter des termes de la profession de foi. Le candidat peut ainsi apporter, dans le délai légal, les rectifications qu’il juge utiles.

3) Propositions de réforme

a) Contenu et présentation des bulletins de vote et circulaires

Les débats et questions sur le contenu et la présentation des bulletins de vote et des circulaires ont été innombrables lors des derniers scrutins. Il est indispensable de clarifier cette question pour faciliter la tâche des postes diplomatiques et consulaires et les préparatifs des candidats ou listes.

Les articles 29 et 30 du décret n° 84-252 du 6 avril 1984 précisent :

– les règles relatives aux mentions obligatoires devant figurer sur les bulletins de vote ;

– la dimension, la couleur du papier et celle d’impression des circulaires et bulletins de vote.

En outre, l’article 29 (2^e alinéa) dudit décret comporte une particularité qu’on ne retrouve pas dans le droit électoral applicable en métropole. Cet article prévoit que le texte de la circulaire d’un candidat ou d’une liste « doit être identique sur toute l’étendue de la circonscription électorale et strictement conforme à celui qui a été déposé. »

Nous proposons de maintenir ces règles leur apportant toutefois plusieurs correctifs pour tenir compte de l’expérience et des difficultés constatées lors des précédents scrutins. Nous proposons :

– que les bulletins de vote ne puissent comporter d’autres mentions que celles qui sont obligatoires et de celles qui sont autorisées qui seront énumérées limitativement (notamment les mentions des mandats antérieurs et de la profession exercée);

– que les candidats ou listes puissent apposer sur les bulletins plusieurs emblèmes ;

– que les bulletins ne puissent comporter d’autres couleurs d’impression que le noir et le blanc ;

– que les circulaires puissent comporter des couleurs et des images (emblèmes, logos, photos) sauf, la combinaison des trois couleurs nationales qui ne serait possible que pour les emblèmes officiels des partis et associations;

– que les circulaires et bulletins ne puissent comporter d’emblèmes, logos ou mentions d’appartenances associatives ou politiques fausses ou mensongères (cf. sur ce point, le § b) ci-après).

Serait maintenue la règle actuelle du dépôt au poste territorialement compétent d’un exemplaire originel de la circulaire et du bulletin de vote de chaque liste ou candidat. Après ce dépôt, le chef de poste devrait indiquer aux candidats ou à leurs mandataires si les exemplaires ne sont pas conformes aux dispositions précitées. Dans ce cas, les intéressés disposeront d’un délai de soixante douze heures pour procéder aux modifications requises. À défaut, les circulaires ou bulletins non conformes ne seront pas diffusés ni distribués. Les bulletins qui l’auraient été contrairement à ces exigences légales seront nuls.

b) Interdiction de l’apposition sur les circulaires et bulletins de vote d’emblèmes, logos ou mentions d’appartenance associative ou politique fausses ou mensongères

Nous proposons que les circulaires et bulletins de vote ne puissent comporter d’emblèmes, logos, ou mentions d’appartenances associatives ou partisanes fausses ou mensongères (art. 5-6, dernier alinéa nouveau de la loi du 7 juin 1982). Ces mentions sont actuellement possibles et l’annulation de l’élection n’est généralement prononcée que lorsque l’écart des voix entre les candidats ou listes est jugé suffisamment faible par la juridiction saisie. Cette situation n’est pas convenable. Il n’est pas conforme aux règles démocratiques qu’un candidat ou une liste excipent d’une appartenance fausse, trompant ainsi les électeurs sur leurs choix associatifs et politiques. Cette manoeuvre est d’autant plus grave à l’étranger que nos compatriotes expatriés ne disposent pas des mêmes moyens d’information qu’en France et que les candidats victimes de ces agissements frauduleux n’ont pas les mêmes moyens de répondre que dans notre pays. Ce dol caractérisé serait désormais sanctionné par le refus de diffusion des circulaires comportant de tels emblèmes, logos ou mentions, et en cas d’utilisation du bulletin en violation de cette interdiction, par la nullité de ce bulletin.

d) Emblèmes sur les bulletins de vote

Nous proposons d’inscrire dans la loi du 7 juin 1982 la possibilité expresse pour les candidats et listes d’apposer plusieurs emblèmes (et non un seul) sur les bulletins de vote. L’article 5-7 (2°) nouveau de la loi du 7 juin 1982 reprendrait, en partie, le dernier alinéa de l’article 30 modifié du décret du 6 avril 1984. Interprétant l’article L. 52-3 du code électoral, dont la rédaction est similaire, le Conseil d’État a jugé que les termes « un emblème » visés à l’article L. 52-3 désignaient les emblèmes d’une façon générique et non pas numérique^1(*). Notre proposition consacre cette jurisprudence. En effet, compte tenu du contexte spécifique des élections à l’Assemblée des Français de l’étranger, les candidats souhaitent souvent mentionner, outre leur couleur politique, leurs diverses appartenances au réseau associatif français à l’étranger, mentions qui permettent aux électeurs de mieux les connaître. On notera que, dans son arrêt du 10 août 2007, le Conseil d’État a fait une interprétation libérale de l’article 30 précité du décret du 6 avril 1984 : « Considérant … que n’a pas non plus constitué une (…) manoeuvre le fait que la liste « Français de Suisse solidaires avec la gauche unie » et la liste « Français de Suisse » ont apposé sur leurs bulletins de vote deux emblèmes et non pas un seul, dès lors que ces emblèmes étaient ceux de formations politiques ou organisations dont ces listes avaient obtenu le soutien ; »

e) Couleurs et images

La question des couleurs et des photos sur les circulaires ou bulletins de vote a également été l’objet de débats innombrables lors des derniers scrutins. Il paraît nécessaire d’autoriser expressément l’usage de couleurs et photos sur les circulaires, les bulletins devant cependant être imprimés en noir et blanc. La combinaison des trois couleurs nationales serait expressément interdite comme le prévoit en métropole l’article R 27 du code électoral (art. 5-6, 2^ème alinéa nouveau de la loi du 7 juin 1982).

f) Cas de nullité des bulletins de vote

L’article L. 66 du code électoral relatif à la nullité de certains bulletins de vote serait rendu applicable, afin de se rapprocher du droit commun électoral (art. 5-7, dernier alinéa nouveau de la loi du 7 juin 1982).

III – CONTRÔLE DÉMOCRATIQUE DES OPÉRATIONS DE RÉCEPTION ET DE DIFFUSION DES DOCUMENTS ÉLECTORAUX

1) Difficulté de création de commissions de propagande à l’étranger

En métropole, le code électoral prévoit la création de commissions de propagande qui permettent un contrôle démocratique des envois de documents électoraux.

On aurait pu créer de telles commissions à l’étranger ; toutefois, une simple transposition de cette institution paraît ici difficile. En effet, l’expérience des commissions administratives chargées de la préparation des listes consulaires (anciennes listes de centre de vote et listes AFE) démontre qu’il est souvent difficile de réunir des commissions locales en matière électorale, les commissaires autres que les fonctionnaires n’étant pas toujours disponibles. Il est arrivé, à plusieurs reprises qu’aux réunions des commissions administratives chargées de la préparation des listes une seule ou deux personnes qui les composent soient présentes.

Nous pensons préférable de laisser à l’administration consulaire le soin de procéder au traitement de ces documents comme actuellement avec deux correctifs cependant :

1° L’interdiction aux fonctionnaires et agents des postes qui sont candidats de procéder à ce traitement ;

2° La possibilité donnée aux candidats ou listes d’assister à ce traitement.

2) Interdiction aux fonctionnaires et agents des postes diplomatiques ou consulaires candidats de procéder au traitement des documents (art. 5-10 nouveau de la loi du 7 juin 1982)

Nous proposons d’instituer une interdiction de traitement des documents par les fonctionnaires ou agents des postes qui sont candidats. Il est, en effet, arrivé dans le passé, que des fonctionnaires ou agents candidats participent à la réception et à la mise sous pli des documents électoraux. Ces cas isolés ne doivent pas se renouveler. En effet, la situation à l’étranger est différente de la situation en France où les fonctionnaires participent nécessairement à ces opérations alors même qu’ils sont membres de partis politiques où ils militent. À l’étranger, l’obligation de neutralité et de réserve des fonctionnaires et agents publics s’impose davantage. Si les opinions associatives et politiques sont libres et leur expression publique autorisée en dehors du service, il importe que les fonctionnaires et agents chargés du traitement des documents électoraux ne puissent cumuler ces activités avec des candidatures à ce type de scrutin.

3) Possibilité offerte aux candidats ou listes de contrôler les opérations de traitement des documents électoraux (art. 5-11 nouveau de la loi du 7 juin 1982)

Un contrôle démocratique des opérations de traitement des documents électoraux est indispensable à l’étranger comme en métropole. Ce contrôle existe en France. L’article R 32 (avant-dernier alinéa) du code électoral dispose, en effet, que les candidats ou leurs mandataires ou les mandataires des listes peuvent participer aux travaux de la commission de propagande avec voix consultative. L’article L. 166 le précise pour les élections législatives, l’article L. 356 pour les élections régionales.

Il a paru souhaitable d’autoriser les candidats titulaires (ou leurs délégués) et les candidats têtes de liste (ou leurs mandataires) d’assister aux opérations de traitement des documents électoraux (réception, mise sous pli, envoi et diffusion) dans tous les locaux où il y est procédé. Ils pourraient faire des observations, ou formuler des contestations qui seraient inscrites sur un procès-verbal spécifique. Un décret en Conseil d’État devrait préciser les modalités pratiques de ce contrôle.

IV – DISPOSITIONS DIVERSES

1) Respect des délais en matière de propagande

Les articles du décret du 6 avril 1984 modifiés relatifs à la propagande comportent plusieurs délais pour le dépôt des circulaires, bulletins et affiches notamment. La question s’est posée de savoir ce qu’il convenait de faire en cas de dépassement des délais par un candidat ou une liste, quelles sanctions éventuelles devait s’ensuivre. En l’absence de texte, l’administration a dû résoudre elle-même les cas concrets. Il convient de réparer cette lacune compte tenu des difficultés d’organisation des scrutins à l’étranger et de l’impérieuse nécessité d’éviter la multiplication des contentieux post-électoraux.

Nous vous proposons une règle simple : lorsqu’un candidat tête de liste, un candidat titulaire ou leur mandataire auront dépassé les délais de dépôt soit de l’exemplaire original de la circulaire et du bulletin de vote soit des affiches, circulaires et bulletins de vote en quantité suffisante, les dépôts seront refusés hors les cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles.

2) Mesures d’application

Nous vous proposons de préciser dans un article 10 (nouveau) de la loi du 7 juin 1982 que les mesures d’application de cette loi seront prises, en tant que de besoin, par décret en Conseil d’État.

3) Désignation des bureaux de vote

La modification de l’article 5 de la loi du 7 juin 1982 nécessite une correction seulement rédactionnelle de l’article 6 de cette loi qui fait actuellement référence aux bureaux de vote « ouverts en application de l’article 5 ».

4) Numérotation des articles de la loi du 7 juin 1982

La loi du 7 juin 1982 a été complétée par de nombreux articles à numérotation peu pratique, tels les articles 1^er A, 1^er quater, 1^er quinquiès, 4 bis A, etc. Il est proposé de procéder à une renumérotation continue des articles et d’insérer des intitulés pour bien distinguer dans cette loi, les compétences et la composition de l’Assemblée des Français de l’étranger, le statut de ses membres, son régime électoral et les mesures d’application.

Vous pouvez consulter cette proposition de loi ici.

Il importe que les élections à l’Assemblée des Français de l’étranger se déroulent dans des conditions de neutralité de l’administration et de sincérité des votes émis, quelle que soit la forme du vote.

Nous vous proposons d’améliorer les règles prévues par la loi du 7 juin 1982 modifiée dans trois domaines : les inéligibilités, les déclarations de candidature et le vote par correspondance.

I – INÉLIGIBILITÉS

À l’occasion des élections du 18 juin 2006 la question de l’éligibilité des consuls honoraires a été posée. Deux recours préélectoraux présentés en Suisse ont été rejetés. L’article 4 de la loi du 7 juin 1982 qui fixe limitativement les cas d’inéligibilité à l’Assemblée des Français de l’étranger ne mentionne pas les consuls honoraires dans la liste des personnes inéligibles, mais vise seulement « les fonctionnaires consulaires de carrière. » L’expression provient de la Convention de Vienne sur les relations consulaires ouverte à la signature le 24 avril 1963 et publiée par le décret n° 71-288 du 29 mars 1971 (Journal officiel du 18 avril 1971, p. 3739). Le § 2 de l’article 1^er de cette convention dispose : « Il existe deux catégories de fonctionnaires consulaires : les fonctionnaires consulaires de carrière et les fonctionnaires consulaires honoraires. » En conséquence, dans son ordonnance de référé du 12 mai 2006, le Conseil d’État a jugé que « les dispositions législatives invoquées par les requérants » (dispositions relatives aux inéligibilités^1(*)) « ne concernent que les agents diplomatiques et les fonctionnaires consulaires de carrière, et ne s’appliquent donc pas aux consuls honoraires… » (CE 12 mai 2006 – Vinet et autres – n° 293257 – Inédit au Recueil Lebon).

Des consuls honoraires ont donc pu légalement figurer sur les listes de candidats qui se sont présentés lors des élections du 18 juin 2006.

Cette jurisprudence du Conseil d’État a été confirmée, sur le fond, par l’arrêt du 10 août 2007 Leconte (CE 3^ème et 8^ème sous-sections réunies, n° 296013, mentionné aux Tables du Recueil Lebon) « Considérant que les consuls honoraires n’ayant pas la qualité de fonctionnaire consulaire de carrière ni celle de chef de service placé auprès de l’ambassadeur ou du consul, ces dispositions » (celles de l’art. 4 de la loi du 7 juin 1982) « ne leur sont pas applicables ; qu’au surplus, il ne résulte pas de l’instruction que la présence sur la liste « Français de Suisse » de M. K., consul honoraire de France à S., qui n’a pas été élu, ait constitué une manoeuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin ; »

Les consuls généraux honoraires, les consuls honoraires, les vice-consuls honoraires et les agents consulaires exercent un rôle majeur de représentation et d’aide à nos compatriotes. Afin de préserver la neutralité du service public et dans l’intérêt même de ces personnes, il est souhaitable qu’elles ne puissent être candidates aux élections à l’AFE. Si les intéressés souhaitent néanmoins faire profiter l’Assemblée et les électeurs de leur circonscription de leur expérience consulaire, ils devront démissionner de ces fonctions publiques.

Nous proposons, par conséquent, de modifier le 2^e alinéa de l’article 4 de la loi du 7 juin 1982 afin de viser non seulement les « fonctionnaires consulaires de carrière » mais également « les fonctionnaires consulaires honoraires », conformément à la terminologie de la Convention de Vienne du 24 avril 1963.

Par ailleurs, il a paru souhaitable d’étendre aux élections à l’Assemblée les dispositions de l’article L. 195 du code électoral qui prévoient que les cas d’inéligibilités visant des fonctionnaires, ou militaires, concernent non seulement ceux qui sont en activité mais ceux qui ont cessé de l’être depuis moins de six mois.

Ces dispositions nouvelles ne s’appliqueront qu’à compter du prochain renouvellement de l’Assemblée des Français de l’étranger. Toutefois, les fonctionnaires consulaires honoraires membres de listes ou candidats titulaires ou suppléants lors des élections du 18 juin 2006 restent éligibles jusqu’au renouvellement de 2012.

II – DÉCLARATIONS DE CANDIDATURE

À notre initiative, la loi n° 2004-805 du 9 août 2004 a instauré une procédure de contrôle juridictionnel des déclarations de candidature et a inséré à cet effet un article 4 bis A dans la loi du 7 juin 1982. Le deuxième alinéa de cet article donne compétence au chef de la mission diplomatique située au chef-lieu de la circonscription électorale pour donner récépissé des déclarations. Dans un souci de simplification, il nous paraît préférable de préciser que la déclaration peut être déposée dans toute ambassade ou poste consulaire de la circonscription et que la compétence pour donner récépissé et procéder à l’enregistrement de la déclaration incombe à l’autorité qui l’a reçue.

III – VOTE PAR CORRESPONDANCE

Les règles qui permettent de garantir la sincérité du scrutin en matière de vote par correspondance relèvent, à l’évidence, du domaine de la loi, en vertu des articles 34 et 39 de la Constitution.

C’est la raison pour laquelle il nous a paru indispensable de préciser les modalités essentielles de traitement des votes.

Pour éviter la perte ou la disparition des plis contenant les votes par correspondance reçus ou remis dans les ambassades ou consulats concernés, il est indispensable de faire constater cette réception ou remise. Un registre a été institué mais son existence n’a aucun fondement normatif ni dans la loi du 7 juin 1982 ni dans le décret d’application du 6 avril 1984. Nous proposons de combler cette lacune.

Nous proposons d’inscrire dans la loi la responsabilité particulière de l’ambassadeur ou du chef de poste en matière de conservation des plis contenant les votes par correspondance et l’exigence d’une conservation dans un lieu sécurisé, de façon à empêcher toute violation du scrutin.

Les candidats têtes de liste et les candidats titulaires ou leurs mandataires doivent se voir reconnaître par la loi le droit de contrôler toutes les opérations de traitement des votes par correspondance. Ils pourront notamment :

– consulter le registre spécial de réception des plis, et vérifier la concordance entre les mentions du registre et le nombre de plis conservés ;

– assister au transport des plis le jour du scrutin ;

– assister à la remise des plis et au dépôt des enveloppes électorales dans les urnes électorales.

Toutes ces exigences permettront de sécuriser le vote par correspondance et ainsi d’apporter de nouvelles garanties de la réalité et de la sincérité de cette forme de vote.

Cette proposition de loi est consultable ici.

Je souhaiterais vous interroger, madame la ministre, sur deux aspects de l’action internationale de votre ministère.

Le premier concerne les orientations qu’il a prises dans le cadre de la convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, la France s’étant engagée à verser 1 % de sa contribution au budget ordinaire de l’UNESCO en 2008, soit 150 000 euros. Un document a été finalisé en avril dernier au format interministériel.

Madame la ministre, j’aimerais connaître les orientations et actions que votre ministère compte proposer dans le cadre du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » du projet de loi de finances pour 2008 en préparation. J’aimerais en particulier connaître vos engagements relatifs à la création de la bibliothèque numérique européenne, initiative emblématique qui s’inscrit au coeur d’une politique de diversité culturelle marquée par le pluralisme, le multilinguisme et l’égalité d’accès au savoir.

Au sein du programme 224, l’action n° 6 « Action culturelle internationale » visant à la diffusion de la culture française et à la promotion de la diversité culturelle, a été dotée, en cette année de référence, de quelque 20 millions d’euros en crédits de paiement et en autorisations d’engagement, soit l’enveloppe la plus réduite du programme. Ces crédits doivent financer les aides versées à des structures chargées de la promotion et de la diffusion de la culture française dans le monde.

C’est le cas de CulturesFrance, née de la fusion entre l’Association française d’action artistique, l’AFAA, et l’Association pour la diffusion de la pensée française, l’ADPF, opérateur commun de votre ministère et de celui des affaires étrangères pour les échanges culturels internationaux et institution à laquelle les représentants des Français de l’étranger sont très attachés.

Or, dans un rapport d’information publié le 8 novembre 2006 au nom de la commission des finances du Sénat, MM. les rapporteurs spéciaux relèvent que le ministère de la culture, dont la contribution actuelle ne dépasse pas au total 20 %, devrait jouer un rôle plus important au sein de CulturesFrance.

Votre ministère dispose en effet de moyens d’expertise efficaces dans le domaine culturel. Envisagez-vous, madame la ministre, de l’impliquer davantage au sein de CulturesFrance en augmentant, par exemple, votre contribution à son budget ?

Le budget prévisionnel de CulturesFrance est en déséquilibre, conséquence des sacrifices importants qui lui ont été demandés l’an dernier : une diminution de 1 million d’euros de ses crédits, une réduction significative de sa masse salariale et de ses dépenses de fonctionnement, enfin, l’annulation de plusieurs projets envisagés.

Réponse de madame Christine Albanel. Madame la sénatrice, vous avez en effet rappelé la convention de l’UNESCO sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles, qui a été adoptée en 2005 et est maintenant entrée en vigueur. Elle représente un grand succès diplomatique pour la France, qui peut être fière d’avoir été une tête de pont. Le ministère de la culture sera l’organisateur intergouvernemental des actions menées en faveur de la diversité culturelle.

Dans le cadre de la présidence française de l’Union européenne que nous allons exercer en 2008, l’année même du dialogue interculturel, de nombreuses actions seront conduites. Des précisions seront données lors de la prochaine réunion du comité qui aura lieu en décembre, à Ottawa. Il pourra s’agir d’expositions ou de manifestations, toujours avec le souci d’impliquer au maximum les jeunes.

Nous mobiliserons évidemment la Cité nationale de l’histoire de l’immigration, lieu extrêmement emblématique de la diversité culturelle, et nous l’intégrerons le plus possible dans nos politiques, particulièrement dans les contrats d’objectifs et de moyens. Ainsi, avec les grands établissements et dans nos relations internationales, cette notion de diversité culturelle sera très présente.

J’ai récemment rencontré le commissaire européen chargé de la culture, M. Figel, et le commissaire européen au multilinguisme, M. Orban, et nous avons décidé de travailler ensemble sur tous les enjeux du multilinguisme, si important pour la diversité culturelle et la rencontre des cultures. Il porte par exemple toutes les problématiques liées à la traduction, qui sont essentielles si l’on veut que les oeuvres, les artistes et le spectacle vivant circulent. Donc, la France sera très présente sur ce terrain.

Notre rôle concernant CulturesFrance n’est pas très important puisqu’il relève du ministère des affaires étrangères, mais nous avons participé à la signature du contrat d’objectifs et de moyens. L’institution CulturesFrance et le ministère de la culture ont donc été associés.

Vous savez également que notre action internationale est portée par de nombreux opérateurs. De toute façon, nous sommes très favorables à la transformation de CulturesFrance en un établissement public – au lieu du statut associatif qu’il a maintenant -, qui lui permettra d’articuler de vraies politiques avec le ministère des affaires étrangères et le ministère de la culture.

Dans l’immédiat, nous souhaitons développer nos partenariats avec CulturesFrance, via une coopération décentralisée, précisément avec les DRAC. Nous souhaitons partager avec le ministère des affaires étrangères le coût des saisons étrangères, notamment la future saison européenne, qui aura lieu au moment de la présidence française. Nous souhaitons aussi aider CulturesFrance à développer des résidences d’artistes français à l’étranger, ce qui est assez important pour la promotion de nos artistes.

Donc, madame le sénateur, nous avons bien l’intention de nous impliquer totalement dans le devenir de CulturesFrance, particulièrement quand il sera devenu un établissement public, ce que nous souhaitons.

Le projet de bibliothèque numérique européenne est lancé. Les conditions de son financement ont été mises en place avec la réforme de l’assiette de la redevance sur les appareils de reprographie perçue par le Centre national du livre. Grâce à ces ressources, plusieurs programmes ont d’ores et déjà été engagés : la numérisation en mode texte de la bibliothèque numérique Gallica, la réalisation d’un prototype expérimental qui a été présenté lors de l’édition 2007 du Salon du livre, le développement d’infrastructures techniques du projet et la mise en place d’un premier marché de numérisation de masse, qui concerne 30 000 documents en 2007.

Par ailleurs, des discussions très intéressantes ont lieu entre la Bibliothèque nationale de France, la BNF, et les grands éditeurs pour tous les documents qui sont sous droits et dont on sait qu’ils représentent aussi un enjeu essentiel de la réussite du projet. Je peux donc dire, madame le sénateur, que c’est un projet qui avance.

Question écrite n° 00855 de Mme Joëlle Garriaud-Maylam (Français établis hors de France – UMP) publiée dans le JO Sénat du 12/07/2007 – page 1251

Mme Joëlle Garriaud-Maylam attire l’attention de Mme la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports sur les services médico-psychologiques régionaux (SMPR). En effet, depuis la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale, la médecine en prison relève désormais du ministère de la santé et non plus du ministère de la justice. A ce titre, lesdits services de psychiatrie, implantés en milieu pénitentiaire par un établissement hospitalier, prennent en charge les problèmes psychiatriques. Un rapport d’une commission d’enquête de l’Assemblée nationale publié il y a sept ans (rapport n° 2521) indiquait l’existence en France de vingt-six SMPR (…) bien dotés, et faisant du très bon travail dans les établissements où ils sont situés (…) mais ajoutant que la disparité (entre ces établissements) était considérable, cinq de ces SMPR n’ayant par exemple aucun lit d’hospitalisation. Aussi, elle souhaiterait savoir, sept ans après les conclusions de ce rapport, quelles sont aujourd’hui les évolutions et améliorations apportées aux SMPR.

La question est caduque

Question écrite n° 00847 de Mme Joëlle Garriaud-Maylam (Français établis hors de France – UMP) publiée dans le JO Sénat du 12/07/2007 – page 1251

Mme Joëlle Garriaud-Maylam attire l’attention de Mme la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports sur la nécessité de renforcer la prévention du cancer de l’utérus, dont on dénombre chaque année 3 300 nouveaux cas et 1 000 décès. La généralisation du dépistage par frottis auprès des femmes à risque, prévue dans le dispositif du plan cancer national mis en place en mars 2003, a déjà permis une forte diminution du nombre de décès. Cette diminution demeure toutefois insuffisante, près de 35 % des femmes âgées de vingt-cinq ans à soixante-neuf ans n’effectuant pas de frottis. Elle lui demande si, au regard de la mise en oeuvre de vaccins prévenant les infections dues aux papillomavirus humains (HPV), sexuellement transmissibles et oncogènes, il ne conviendrait pas de modifier le libellé du plan cancer afin d’y inclure la prévention primaire par la vaccination à une large échelle des jeunes femmes concernées, comme le recommande le Conseil supérieur d’hygiène publique et sa prise en charge par la sécurité sociale. Associé à la technique du dépistage par frottis, qui reste bien évidemment indispensable et devrait être amplifié, un tel programme de vaccination permettrait d’atteindre l’indice 2,5 de réduction des cancers du col de l’utérus fixé dans le plan cancer et sauverait de très nombreuses vies.

Réponse du Ministère de la santé, de la jeunesse et des sports publiée dans le JO Sénat du 27/09/2007 – page 1735

Saisie par la direction générale de la santé, l’Agence nationale d’accréditation et d’évaluation en santé (ANAES) a évalué en 2004 l’apport que pouvait représenter le test HPV dans le cadre du dépistage du cancer du col de l’utérus. Au cours des débats, il s’est avéré que la plupart des experts considèrent que le dépistage par le test HPV seul à la place du frottis cervico-utérin n’était pas justifié. Les principales conclusions issues des débats entre experts étaient que : le test HPV associé au frottis offre des perspectives prometteuses (le bénéfice médical et économique devra être réévalué après le résultat des essais randomisés et des études de cohortes en cours, et la réalisation d’un modèle coût-efficacité) ; le test HPV seul à la place du frottis cervico-utérin n’est pas justifié, c’est une hypothèse à évaluer à plus long terme. L’opportunité d’utiliser ce nouveau test dans le cadre du dépistage devrait être comparée à une stratégie d’optimisation du dépistage actuel dans l’optique d’une meilleure couverture. Dans la perspective d’une mise en oeuvre future de ce test, des prérequis seront indispensables : confirmation de la population cible, algorithmes de prise en charge, définition des conditions techniques et des modalités du contrôle de qualité, formation des professionnels et information des patientes, évaluation de l’impact sur les pratiques professionnelles. Cette évaluation a conduit au remboursement des tests HPV pour les frottis ASCUS (c’est-à-dire se révélant incertains). Pour autant, les données d’analyse étaient insuffisantes pour valider l’utilisation systématique du test HPV. Aujourd’hui, des études sont en cours, notamment au CHU de Reims, et elles devraient probablement apporter un complément d’informations permettant d’affiner l’apport proposé par le test HPV et d’envisager les conditions d’une idéale utilisation de ce dernier. Enfin, une réévaluation des techniques de dépistage sera prochainement entreprise, notamment dans le contexte du développement du vaccin HPV, désormais remboursé à 65 % par la sécurité sociale. La prise en charge de ce vaccin concerne les jeunes filles âgées de quatorze ans et les jeunes filles et jeunes femmes de quinze à vingt-trois ans qui n’auraient pas eu de rapports sexuels, ou au plus tard dans l’année suivant le début de la vie sexuelle. Ces indications reprennent les recommandations faites par le Conseil supérieur d’hygiène publique de France. Toutefois, la vaccination ne dispensera pas les femmes d’un dépistage régulier par frottis cervico-utérin.

Question écrite n° 00842 de Mme Joëlle Garriaud-Maylam (Français établis hors de France – UMP) publiée dans le JO Sénat du 12/07/2007 – page 1251

Mme Joëlle Garriaud-Maylam attire l’attention de Mme la ministre de la santé, de la jeunesse et des sports sur l’application de l’article L. 1110-1 du code de la santé publique aux personnes détenues. Ledit article dispose que « le droit fondamental à la protection de la santé doit être mis en oeuvre par tous moyens disponibles au bénéfice de toute personne. Les professionnels, les établissements et réseaux de santé… contribuent… à…. garantir l’égal accès de chaque personne aux soins nécessités par son état de santé et assurer la continuité des soins et la meilleure sécurité sanitaire possible ». Cependant, l’objectif d’une équivalence de soins entre les personnes libres et les personnes incarcérées n’est pas atteint. De manière générale, le système de soins pour les personnes détenues comporte des défaillances notamment au niveau de l’organisation des hospitalisations. En effet, les hospitalisations de plus de quarante-huit heures doivent être réalisées au sein d’unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI). Les patients y sont encadrés par des personnels pénitentiaires et pris en charge médicalement par des personnels hospitaliers. Cependant, sur les sept UHSI dont l’ouverture a été programmée, à ce jour hors l’établissement public de sécurité de Fresnes (EPSNF), trois UHSI seulement ont ouvert à Nancy, Lille et Lyon, soit l’équivalent de soixante-et-un lits sur les 182 prévus. Aussi, elle souhaiterait savoir à la fois dans quels délais les quatre autres UHSI seront ouverts et si le Gouvernement compte en augmenter la capacité d’accueil dans la mesure où le chiffre de 182 lits initialement avancé semble d’ores et déjà insuffisant.

Réponse du Ministère de la santé, de la jeunesse et des sports publiée dans le JO Sénat du 15/11/2007 – page 2095

Cinq unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) sont ouvertes en totalité. Au centre hospitalier universitaire (CHU) de Nancy : 17 lits, au CHU de Lille : 21 lits, aux Hospices civils de Lyon : 23 lits, au CHU de Bordeaux : 16 lits en juin 2006, au CHU de Toulouse : 16 lits en décembre 2006 et une partiellement à l’Assistance publique – hôpitaux de Marseille (AP-HM) : 17 lits décembre 2006. En ce qui concerne l’UHSI de l’AP-HM, seuls 17 lits sont ouverts sur les 45 prévus (dont 12 lits de soins de suite et de réadaptation), l’administration pénitentiaire ne disposant pas encore des moyens en effectifs de surveillance suffisants. Les fonctions de garde et d’escorte exercées par la police et la gendarmerie pour les établissements pénitentiaires de la zone de ressort des UHSI de Toulouse et de Marseille, ainsi que les fonctions sécuritaires de la police dans les zones d’accès et de périmètre de ces 2 UHSI viennent en effet de lui être attribuées ; en conséquence, la date d’ouverture complète de l’UHSI de Marseille n’est pas encore arrêtée. Pour les 2 dernières UHSI, celle de Paris implantée au groupe hospitalier Pitié-Salpêtrière (25 lits) ouvrira au début du second semestre 2008 et celle du CHU de Rennes (19 lits), courant 2009.

Question écrite n° 00839 de Mme Joëlle Garriaud-Maylam (Français établis hors de France – UMP) publiée dans le JO Sénat du 12/07/2007 – page 1225

Mme Joëlle Garriaud-Maylam attire l’attention de M. le ministre des affaires étrangères et européennes sur la situation des jeunes Français qui effectuent un stage « export » auprès d’entreprises à l’étranger dans le cadre d’une « convention de stage » signée par leur école ou leur université, sans portée juridique à l’étranger et sans encadrement sur place des ministères de l’éducation nationale ou de l’enseignement supérieur et de la recherche garants de telles conventions. Elle lui demande si pour assurer le bon déroulement des stages et la sécurité des stagiaires, il ne conviendrait pas que les services consulaires ou les services culturels à l’étranger assurent un suivi de ces jeunes en relation avec les entreprises où ils effectuent leur stage durant leur séjour dans le pays d’accueil.

>Transmise au Ministère de l’économie, des finances et de l’emploi

La question est caduque

Question écrite n° 00832 de Mme Joëlle Garriaud-Maylam (Français établis hors de France – UMP) publiée dans le JO Sénat du 12/07/2007 – page 1238

Mme Joëlle Garriaud-Maylam attire l’attention de M. le ministre de l’éducation nationale sur les difficultés administratives auxquelles sont confrontés les Français résidant hors de France pour inscrire leurs enfants dans l’enseignement public lorsqu’ils reviennent s’installer dans l’Hexagone s’ils ont été scolarisés dans une école étrangère non reconnue par l’éducation nationale. L’obligation qui leur est faite de se rendre avec leurs enfants au centre académique pour la scolarisation des nouveaux arrivants et des enfants du voyage (CASNAV) du rectorat, et de fournir une multitude de documents justificatifs est particulièrement dissuasive. Cela implique qu’avant même le retour définitif en France ils doivent effectuer au moins un déplacement, parfois de très loin, pour obtenir l’équivalence nécessaire à l’inscription dans un établissement d’enseignement public du territoire national. Elle lui demande si, pour faciliter le retour des Français de l’étranger, il ne serait pas possible de faire réaliser l’examen d’équivalence à partir du pays de résidence, par l’intermédiaire des services culturels de l’ambassade, ou éventuellement par celle du directeur d’un établissement d’enseignement français implanté dans le pays de résidence. Elle souhaiterait en outre savoir s’il ne serait pas possible d’utiliser la voie électronique et Internet pour informer précisément les familles françaises des procédures à suivre pour l’inscription de leurs enfants en France et leur permettre de préparer un dossier de préinscription.

Réponse du Ministère de l’éducation nationale publiée dans le JO Sénat du 11/10/2007 – page 1826

La situation évoquée ne relève d’aucun texte réglementaire spécifique, elle est traitée au cas par cas par les autorités déconcentrées compétentes (recteurs et inspecteurs d’académie DSDEN). Dans toutes les situations, les enfants concernés ayant été scolarisés dans un établissement privé hors contrat d’association peuvent être inscrits dans un établissement public en application de la note de service n° 81-173 du 16 avril 1981, prise en application de l’arrêté du 12 juin 1953. Dans le premier degré, l’élève est affecté par le maire de la commune à une école en fonction du domicile de sa famille, il est ensuite admis par le directeur qui lui assigne une classe en fonction de son âge et du niveau de compétence constaté par une évaluation réalisée par l’équipe pédagogique de l’école. Pour le second degré, la réglementation prévoit que l’élève passe un examen d’entrée au collège qui déterminera la classe qu’il devra suivre. Les directeurs d’école et les inspecteurs de l’éducation nationale pour le premier degré, les chefs d’établissement et les inspecteurs d’académie pour le second degré sont en mesure d’apporter localement toute information complémentaire. En outre, afin de prendre les contacts nécessaires avant leur retour en France, les familles peuvent consulter les sites des inspections académiques. Elles y trouveront la liste des circonscriptions et des écoles pour le premier degré ainsi que la liste de tous les établissements scolaires du second degré. Les sites des CASNAV sont également une source d’informations pour ce qui concerne l’accueil des familles à leur retour de l’étranger. Certaines familles sont d’ailleurs dirigées vers les CASNAV en application de la circulaire 2002-100 du 25 avril 2002. Cette situation est normale lorsque les enfants ne sont pas francophones ou éprouvent des difficultés dans leur maîtrise de la langue française. En revanche, lorsque les enfants sont francophones, il n’y a pas lieu de leur appliquer cette circulaire. Il convient de noter que, même dans ce cas, la procédure diffère entre le premier et le second degré. Dans le premier degré, il n’y a aucun préalable à l’admission d’un élève qui sera affecté à l’école désignée par le maire. Dans le second degré, les CASNAV organisent des dispositifs d’accueil permettant une meilleure évaluation des élèves et une orientation rapide vers la structure la mieux adaptée.

Question écrite n° 00831 de Mme Joëlle Garriaud-Maylam (Français établis hors de France – UMP) publiée dans le JO Sénat du 12/07/2007 – page 1225

Mme Joëlle Garriaud-Maylam attire l’attention de M. le ministre des affaires étrangères et européennes sur la réduction du nombre d’enfants proposés à l’adoption internationale par l’Agence française de l’adoption (AFA) et sur l’intérêt qu’il y aurait à explorer de nouvelles possibilités de coopération en ce domaine avec certains pays comme l’Inde qui doit faire face à une recrudescence d’abandons d’enfants. Sur les 11 millions d’enfants abandonnés dans ce pays un nombre croissant l’est dès la naissance dont 90 % de filles. Selon un article du « Sunday Times » intitulé « India pleads : adopt our orphan girls » en date du 8 avril 2007, les autorités indiennes souhaiteraient ouvrir davantage l’adoption aux Occidentaux afin de sauver ces enfants de la pauvreté et de la prostitution. 4000 d’entre eux seulement auraient été adoptés l’année dernière dont 1000 dans des familles de l’étranger. Or le site Internet de l’AFA semble plutôt dissuasif, indiquant par exemple que les enfants indiens ne sont adoptables qu’après l’âge de 6 ans, en contradiction apparente avec les orientations récentes du gouvernement indien. Elle lui demande donc si un point pouvait être fait du processus de développement de l’adoption internationale avec l’Inde et s’il n’y aurait pas intérêt à encourager les familles adoptantes françaises à déposer des dossiers pour l’adoption d’enfants dans ce pays.

Réponse du Ministère des affaires étrangères et européennes publiée dans le JO Sénat du 03/04/2008 – page 661

En tout état de cause, ce n’est pas l’Agence française de l’adoption (AFA), qui propose des enfants à l’adoption internationale, mais les autorités centrales des pays d’origine, qui proposent les enfants qu’elles considèrent comme adoptables. La Convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d’adoption internationale est entrée en vigueur en Inde le 1er octobre 2003. La « Central Adoption Resource Agency » (CARA), désignée comme autorité centrale indienne, n’accepte pas l’adoption par la voie individuelle et exige que les candidatures soient présentées, soit par l’Agence française de l’Adoption (AFA), habilitée par la loi du 4 juillet 2005 à intervenir dans les pays parties à la Convention de La Haye, soit par l’un des cinq organismes autorisés pour l’adoption (OAA) habilités en Inde. En matière de réglementation, les « directives pour l’adoption en Inde 2006 » publiées par la CARA, constituent la référence la plus récente. Une priorité affichée à l’endroit de l’adoption nationale explique la tendance actuelle qui se caractérise par un net recul du nombre d’enfants proposés à l’adoption internationale par les autorités indiennes. Cette situation, conforme à la Convention de la Haye, qui préconise la recherche de solutions nationales (les enfants sont proposés à l’adoption nationale pendant au moins 90 jours avant de pouvoir être adoptés à l’international), se double d’une forte conscience de l’identité nationale. Ainsi, l’on dénombrait, en 2005, 3 000 adoptions nationales pour 867 adoptions internationales, alors que 44 pays d’accueil coopèrent à l’adoption internationale en Inde. Par rapport à d’autres pays d’Asie, un nombre restreint de procédures d’adoption internationale aboutit chaque année en Inde pour des familles françaises : 44 en 2001, 23 en 2002 et 2003, 13 en 2004, 20 en 2005, 14 en 2006. En 2007, 25 visas long séjour adoption ont été délivrés, pour des enfants qui ont en majorité entre 2 et 5 ans. S’agissant par ailleurs du profil des enfants, la dernière mission effectuée en Inde a confirmé la tendance selon laquelle les enfants proposés à l’adoption internationale sont essentiellement des enfants à particularités : enfants âgés de plus de 6 ans, handicapés ou nécessitant des soins médicaux ne pouvant être dispensés en Inde, fratries, les enfants très jeunes étant en priorité proposés aux couples indiens. D’une manière générale, le Gouvernement, sensible aux difficultés rencontrées par les personnes désirant adopter, porte une attention particulière au fonctionnement de l’agence ainsi qu’à l’amélioration du dispositif français pour l’adoption internationale. Le Président de la République et le Premier ministre ont confié, le 4 octobre 2007, à M. Jean-Marie Colombani une mission de réflexion et de propositions relative à l’adoption pour l’accomplissement de laquelle tous les services de l’Etat ont été invités à apporter leur plein et entier concours.

Question écrite n° 00822 de Mme Joëlle Garriaud-Maylam (Français établis hors de France – UMP) publiée dans le JO Sénat du 12/07/2007 – page 1224

Mme Joëlle Garriaud-Maylam attire l’attention de M. le ministre des affaires étrangères et européennes sur les conséquences des modifications intervenues dans les conditions de délivrance des visas touristiques français en Russie. D’une part, un durcissement de la réglementation interne pour l’accréditation des agences et firmes autorisées à déposer des demandes de visas semble entraîner une exclusion des représentations des agences françaises en Russie. D’autre part, une limitation du nombre de dossiers pouvant être reçus quotidiennement par l’organisme extérieur chargé de la collecte des informations et de la saisie des données pour le compte du ministère des affaires étrangères aurait provoqué un important rallongement des délais d’obtention de ces visas. Afin d’éclaircir la situation, elle lui demande si un point précis pourrait être fait du fonctionnement de ce nouveau dispositif au regard notamment des délais d’instruction des dossiers et du nombre de visas effectivement délivrés. Elle souhaiterait également savoir si une évaluation a été faite des conséquences de cette nouvelle réglementation pour les entreprises françaises du secteur ainsi que de l’impact sur le flux touristique russe en France. Elle rappelle en effet que l’activité de ces entreprises représente de nombreux emplois et un chiffre d’affaires de plusieurs centaines de millions d’euros.

Réponse du Ministère des affaires étrangères et européennes publiée dans le JO Sénat du 23/08/2007 – page 1459

Notre poste consulaire à Moscou qui traite quelque 260 000 demandes de visa par an est celui qui reçoit et instruit le plus grand nombre de demandes de visas au monde. Des dysfonctionnements y ont en effet été constatés. Nous y remédions activement et nous nous préparons à recevoir une demande de visas qui ne cesse de croître en Russie. M. Bernard Garcia, conseiller diplomatique du Gouvernement, vient d’effectuer à Moscou, à la demande du ministre, une mission dans ce cadre. La Russie est l’un des premiers pays où a été organisée la délocalisation de l’accueil des demandeurs de visas afin d’éviter les files d’attente devant le consulat. La délocalisation de visas chez un partenaire extérieur permet de mettre à la disposition des demandeurs de visas 40 guichets sur 1 100 mètres carrés. Ce dispositif, déjà expérimenté dans d’autres postes, par nous mêmes comme par nombre de nos partenaires européens, donne entièrement satisfaction après une période de mise en place qui nécessite naturellement des ajustements. Les délais d’obtention d’un rendez-vous sont en cours de réduction. Supérieurs à un mois à la mi-juin, ils sont aujourd’hui d’une semaine et des rendez-vous anticipés sont possibles. Les délais d’obtention d’un rendez-vous auprès des services des visas de nos partenaires européens sont comparables aux nôtres, voire plus longs, ce qui crée d’ailleurs un détournement des demandes vers le consulat de France. Ces délais vont encore être réduits de manière significative. Notre ambassadeur a pour objectif d’arriver fin août à un rendez-vous la veille pour le lendemain et de délivrer un visa en 3 jours. La diminution du nombre d’agences de tourisme agréées ne s’inscrit pas dans une volonté de réduire les flux touristiques vers la France. Elle est la conséquence des nouvelles dispositions prises par les autorités russes pour accréditer les agences offrant les meilleures garanties de sérieux. Nous devons en tenir compte et ne pouvons traiter qu’avec des agences reconnues par ces autorités. Dans ce cadre, il n’y a pas d’objection de principe à l’accréditation des bureaux émanant d’agences françaises de tourisme dès lors que leur activité s’exerce dans le nouveau cadre légal. Là encore, si l’on compare notre pratique à celle de nos partenaires, c’est le consulat de France qui a agréé le plus grand nombre d’agences de voyage à Moscou. A titre d’exemple, le consulat espagnol n’agrée que 40 agences de voyages, contre près de 70 pour la France. Ces mesures changent les habitudes, ce qui suscite des inquiétudes légitimes. Les opérateurs économiques français doivent être conscients que notre poste consulaire à Moscou déploie des efforts importants pour améliorer les conditions d’accueil et réduire les délais de traitement des demandes de visas. A cet égard, l’ouverture à l’automne d’un consulat à Iekaterinbourg constituera un progrès important.

Depuis le 1^er juillet 2007, les 26 millions de consommateurs particuliers d’électricité et les 11 millions de consommateurs de gaz naturel ont la possibilité de quitter les opérateurs historiques, EDF et GDF, et de faire le choix de la concurrence pour leur approvisionnement énergétique^1(*).

Cette échéance constitue la dernière étape d’un processus d’ouverture à la concurrence des marchés de l’électricité et du gaz, initié à la fin des années 1990, au cours duquel, dans un premier temps, seules les entreprises se sont vues, en fonction de seuils de consommation abaissés progressivement, reconnaître le droit de faire jouer la concurrence pour leur approvisionnement en électricité et en gaz. Ce mouvement s’inscrit dans une dynamique plus vaste d’unification des marchés intérieurs des pays membres de l’Union européenne, lancée en 1987 avec l’adoption de l’Acte unique européen. Cette orientation de principe a, par la suite, été confirmée à de nombreuses reprises par différents sommets européens qui, dans leurs conclusions, ont rappelé constamment les bénéfices que pourraient tirer tant les consommateurs que l’économie dans son ensemble d’une libéralisation de secteurs autrefois réglementés.

Autant le jugement pouvant être porté sur le résultat de cette politique dans un domaine comme celui des télécoms semble être positif -la libéralisation dans ce secteur ayant, en stimulant la concurrence, directement profité aux consommateurs-, autant la libéralisation du secteur énergétique doit être examinée avec plus de circonspection et analysée à la lumière de dix années d’ouverture à la concurrence.

En effet, les entreprises qui ont exercé leur éligibilité, plus particulièrement pour leur fourniture d’électricité, portent aujourd’hui, dans leur très grande majorité, une appréciation plus que mitigée sur ce choix puisque leur facture d’électricité a augmenté de manière considérable à la suite de leur renonciation aux tarifs réglementés. Certes, celles d’entre elles qui ont renoncé, de manière définitive, à leur contrat tarifaire avec l’opérateur historique ont tiré, au début de l’ouverture du marché, des bénéfices substantiels. En 2000, un industriel s’approvisionnant au tarif acquittait son mégawatheure (MWh) électrique aux alentours de 40 euros alors qu’en exerçant son éligibilité, le même industriel avait la possibilité de se procurer son électricité avec une économie de 10 euros par MWh. Un grand nombre d’entreprises sont alors « sorties » des tarifs réglementés -possibilité qu’elles réclamaient d’ailleurs, pour certaines, de longue date- pour négocier librement les conditions de leur approvisionnement électrique, bien souvent avec EDF et parfois avec d’autres opérateurs.

Cette évolution, favorable pendant deux années, s’est néanmoins rapidement inversée. Les prix proposés aux consommateurs ayant exercé leur éligibilité dans le cadre d’offres commerciales libres ont rattrapé le niveau des tarifs réglementés pour ensuite le dépasser dans des proportions substantielles. Désormais, le prix du MWh sur les marchés s’élève à plus de 70 euros tandis que le niveau des tarifs se situe entre 35 et 40 euros, selon les profils de consommation. Face à cette évolution, certaines entreprises, notamment celles pour lesquelles l’électricité est une matière première (consommateurs dits électro-intensifs) ou qui sont exposées à la concurrence internationale, se sont retrouvées dans des situations économiques très délicates. Pour apporter une réponse aux préoccupations de ces entreprises confrontées à un véritable emballement de leur facture électrique, le législateur a adopté, dans la loi du 7 décembre 2006 relative au secteur de l’énergie, un système provisoire de retour au tarif (tarif réglementé transitoire d’ajustement du marché, dit TaRTAM) afin de leur permettre de bénéficier pendant une période de deux années d’un prix de l’électricité plus raisonnable, dont le niveau est situé à mi-chemin entre le tarif et le prix de marché.

Cette explosion des prix est d’autant plus paradoxale qu’entre 2002 et 2007, à l’exception d’une ouverture à la concurrence progressivement plus large sur le marché français de l’électricité, rien n’a fondamentalement changé dans le système électrique national. Le mix énergétique français est sensiblement le même et se compose toujours d’une écrasante majorité d’électricité d’origine nucléaire (78 %), qui présente l’avantage d’être compétitive par rapport à d’autres modes de production et peu émettrice de gaz à effet de serre, en particulier de dioxyde de carbone (CO₂). Dans le même temps, les énergies renouvelables se sont un peu développées, plus particulièrement l’éolien, mais leur financement, assis sur le mécanisme des charges du service public de l’électricité (CSPE), ne justifie pas des dérapages de plus de 50 % de la facture d’électricité. Certes, un marché d’échange des permis d’émissions de CO₂ s’est développé en Europe depuis 2005, mais la France est le pays qui, en Europe, a les émissions dues à la production électrique les plus faibles : il ne saurait ainsi être question de faire reposer sur le consommateur français le coût des émissions de CO₂ venant de pays voisins qui, comme l’Allemagne, produisent encore massivement leur électricité à partir du charbon.

Au regard de cette expérience, dont la France n’a pas l’exclusivité puisque les consommateurs d’électricité situés dans d’autres pays de l’Union européenne ont connu des désagréments similaires, il y a lieu d’aborder avec la plus grande prudence la nouvelle phase d’ouverture à la concurrence engagée depuis le 1^er juillet dernier. Compte tenu de la nécessité de préserver le pouvoir d’achat, déjà fortement sous tension, des ménages français, il apparaît fondamental de créer un cadre juridique protecteur pour éviter que ne leur soient appliquées des augmentations de prix similaires qu’ils ne pourraient supporter qu’au prix d’un affaiblissement conséquent de leur niveau de vie. À elle seule, cette raison commande le maintien du système tarifaire français.

En effet, les consommateurs français bénéficient, en Europe, d’un des prix les plus faibles de l’électricité. Cet avantage compétitif est d’abord lié à l’existence d’un parc électronucléaire et hydraulique construit dans les années 1970-1980, aujourd’hui amorti, qui se traduit par des coûts de production de l’électricité extrêmement faibles. Il est également lié à l’existence d’un système tarifaire donnant à la puissance publique la capacité de fixer le niveau et les variations des prix de l’électricité que payent les consommateurs bénéficiant d’un contrat au tarif, tout en garantissant que le niveau des tarifs couvre les coûts exposés par les opérateurs, conformément à l’article 4 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité.

Le maintien de ce dispositif est toutefois aujourd’hui menacé au nom du cadre juridique communautaire relatif aux marchés de l’énergie. La Commission européenne a ainsi lancé deux procédures contentieuses à l’encontre de la France portant notamment sur le système tarifaire : l’une pour transposition incorrecte des directives, l’autre sur le fondement du contrôle communautaire des aides d’État.

La première procédure (procédure en manquement) a été initiée en avril 2006. Dans sa lettre de mise en demeure, la Commission européenne appuie sa critique du système tarifaire français en estimant qu’un « mode de fixation étatique des prix ayant un tel caractère de généralité, de permanence et de rigidité, dénué de transparence dans son mode d’attribution (…) ne peut être présumé indispensable dans un système où le libre jeu de la concurrence entraîne en principe la fixation de prix compétitifs ».

La seconde procédure au titre du contrôle des aides d’État, lancée en juin 2007, vise les tarifs réglementés dont bénéficient les entreprises (tarifs « jaune » et « vert ») ainsi que le TaRTAM.

S’agissant de la première procédure, qui vise uniquement les tarifs dont bénéficient les consommateurs professionnels puisque le marché des particuliers n’était pas encore ouvert au moment de son lancement, les autorités françaises ont constamment répondu que le système tarifaire n’était pas contraire à la directive 2003/54 et que le niveau des tarifs restait calculé selon une formule permettant de couvrir tous les coûts supportés par les entreprises qui les fournissent. Il y a néanmoins lieu de craindre que la contestation communautaire soit élargie aux tarifs des particuliers dès lors que le marché est désormais totalement ouvert à la concurrence.

Au-delà de cette procédure contentieuse, qui est encore loin d’être tranchée car elle n’est pas encore remontée jusqu’à la Cour de justice des communautés européennes, seule autorité compétente dans l’Union européenne pour arbitrer un litige tenant à l’interprétation d’une directive, il appartient au législateur de prendre les mesures adéquates pour protéger les consommateurs domestiques des péripéties du marché. À cet égard, l’auteur de la présente proposition de loi considère que l’existence d’un système tarifaire reste la protection la plus efficace possible.

Telle avait d’ailleurs été la démarche de l’Assemblée nationale et du Sénat lors de la discussion du projet de loi relatif au secteur de l’énergie, qui avaient adopté un article permettant une application assez large des tarifs réglementés en distinguant la notion de « site de consommation » et de « consommateur » (couple site/personne). Dans sa version initiale, cet article prévoyait que tout consommateur particulier faisant le choix de la concurrence dans un site de consommation donné (son logement) avait la possibilité de bénéficier à nouveau d’un tarif réglementé en cas de déménagement dans un autre logement. En outre, le nouvel occupant du même logement se voyait lui aussi conférer la possibilité de bénéficier du tarif réglementé à son entrée dans les lieux.

Or, la décision du Conseil constitutionnel sur ce projet de loi est venue complexifier une situation déjà confuse en raison des contentieux communautaires en cours. Le Conseil constitutionnel a en effet censuré ces dispositions au motif qu’elles méconnaissaient « manifestement l’objectif d’ouverture des marchés concurrentiels de l’électricité et du gaz naturel fixé par les directives » européennes.

Il résultait d’abord de cette censure que les nouveaux sites de consommation (cas des logements neufs) ne pouvaient plus bénéficier du tarif réglementé et devaient, dès leur première occupation, relever du marché libre. Cette situation a été clarifiée avec l’adoption d’un article dans la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable qui donne aux nouveaux sites de consommation le bénéfice du tarif réglementé en électricité jusqu’au 1^er juillet 2010.

L’auteur de la présente proposition de loi, tout en estimant bienvenue l’appréciable et nécessaire clarification juridique apportée par la loi du 5 mars 2007, n’en considère pas moins que le cadre législatif applicable aux logements existants est porteur de graves menaces pour la sécurité juridique et le pouvoir d’achat des ménages français. L’état du droit, tel qu’il résulte de cette décision juridictionnelle, a en effet pour conséquence de rendre irréversible le choix de la concurrence quand celle-ci est exercée pour l’approvisionnement électrique d’un logement donné.

Ainsi, la décision d’un ménage de choisir la concurrence dans un logement n’offre aucune possibilité de retour au tarif réglementé pour ce ménage, ce qui paraît logique, mais aussi pour les occupants suivants, ce qui est moins justifiable.

Une telle situation est aussi injuste qu’incohérente.

Elle est tout d’abord injuste car elle va exposer certains ménages à des hausses probables de leur facture d’électricité alors même qu’ils n’auront jamais souhaité explicitement faire le choix de la concurrence. Il convient au demeurant de rappeler que les directives européennes précisent que l’exercice de l’éligibilité ne constitue qu’une faculté et en aucun cas une obligation. Un ménage entrant dans un logement ayant définitivement perdu le bénéfice du tarif se trouvera de facto engagé par une décision qu’il n’aura pas lui-même prise. En revanche, le ménage qui, historiquement, aura pris la décision de faire perdre à ce logement le bénéfice du tarif réglementé pourra retrouver le bénéfice d’un contrat tarifaire s’il déménage dans un logement dans lequel aucun occupant n’aura jamais fait jouer la concurrence.

Cette situation va, à n’en pas douter, conduire à la création de deux marchés de l’immobilier : celui des logements pouvant bénéficier du tarif et celui des logements qui n’y ont plus droit. Elle crée, de ce fait, une inégalité majeure entre ménages français : ceux qui auront droit au tarif réglementé et ceux qui n’y auront plus droit, bénéfice ou exclusion qui sera exclusivement lié au seul choix du logement.

Elle est ensuite incohérente puisque l’état de la législation immobilière et locative n’a pas évolué pour tirer toutes les conséquences de ce bouleversement juridique. En conséquence, rien dans la législation actuelle n’est prévu pour informer les locataires ou les acquéreurs de biens immobiliers de la situation du logement qu’ils comptent soit louer soit acquérir au regard du droit au tarif réglementé. Pour les logements locatifs, rien ne prévoit non plus que le propriétaire du logement sera associé au choix du locataire si ce dernier souhaite exercer son éligibilité, ce qui serait pourtant justifié compte tenu du caractère irréversible de la décision et de ses conséquences sur l’attractivité du bien immobilier.

En définitive, l’application de ces règles pourrait conduire à pénaliser gravement un grand nombre de ménages qui ne seraient pas pleinement conscients, soit des conséquences de leur choix, soit de la situation de leur logement au regard du droit au tarif. Rappelons à cet égard qu’on compte près de 800 000 mutations immobilières de logements anciens chaque année.

Au total, toutes ces raisons imposent de modifier le cadre législatif en vigueur et d’aligner la situation des logements anciens sur celle des logements neufs. Tant que les bénéfices de la libéralisation du marché de l’électricité ne sont pas plus clairement avérés et établis, il convient de conserver un certain nombre de garde-fous pour protéger le consommateur particulier.

Pour ces motifs, il est proposé de donner à tout consommateur particulier le bénéfice du tarif réglementé d’électricité pour un site de consommation donné dès lors qu’il n’aura pas fait le choix, pour lui-même, de la concurrence. De la sorte, tout nouvel occupant d’un logement pourra bénéficier d’un tel tarif, y compris si ce logement a, par le passé, fait l’objet d’un approvisionnement électrique fondé sur un contrat libre. Cette possibilité est, comme pour les logements neufs, proposée jusqu’au 1^er juillet 2010. Ce délai devrait permettre aux autorités françaises de poursuivre leur démonstration sur le caractère euro-compatible du système tarifaire national.

Vous pouvez consulter cette proposition de loi ici.

Les retraités titulaires d’une pension civile ou militaire de l’État résidant à la Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna se voient accorder, depuis les décrets n° 52-1050 du 10 septembre 1952 et n° 54-1293 du 24 décembre 1954, une majoration de leur pension variant entre 35 % et 75 %. Cet avantage, appelé « indemnité temporaire de retraite » (ITR), est connu généralement sous le terme de « surpension ».

Cette proposition de loi vise à fermer, à compter du 1^er janvier 2008, l’accès au bénéfice de ces dispositions. Cet objectif n’est pas une préoccupation nouvelle. Celle-ci a déjà donné lieu, on s’en souvient, à des débats passionnés en séance publique, notamment lors de l’examen des projets de loi de finances pour 2005, 2006 et 2007.

Or si, chaque année, l’ensemble des intervenants ainsi que le Gouvernement convenaient aisément que l’existence même des surpensions posait de graves difficultés et entraînait d’importants effets indésirables, il est apparu impossible, sous la précédente législature, de dépasser le stade du diagnostic partagé. Les amendements présentés pour y mettre fin, qu’ils aient été déposés au nom de commissions ou à titre individuel, ont ensuite été systématiquement rejetés par un scrutin public et, in fine, le statu quo a prévalu.

Les auteurs de la présente proposition de loi considèrent indispensable désormais de rouvrir ce débat et de trouver une solution à ce problème lancinant dès le début de la nouvelle législature.

Il convient, en effet, de rappeler que les bénéficiaires de l’ITR sont les fonctionnaires de l’État en poste dans l’une des collectivités concernées avant la liquidation de leur retraite et qui choisissent d’y demeurer. Mais elle s’applique aussi aux fonctionnaires métropolitains qui s’installent outre-mer ou s’y font domicilier pour leur retraite.

Les revenus provenant de cette indemnité bénéficient en outre des régimes fiscaux particuliers applicables outre-mer. Ainsi, à l’exception de la Réunion, collectivité départementale où elle relève du droit commun, la majoration n’est soumise ni à la contribution sociale généralisée (CSG), ni à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) et elle n’est pas imposable sur le revenu, en fonction de dispositions spécifiques qui varient selon le territoire concerné. La seule exigence posée par le décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952 porte sur les conditions de résidence, qui doivent être « au moins équivalentes à celles imposées aux fonctionnaires en activité de service ».

Dans son rapport particulier sur les pensions des fonctionnaires civils de l’État d’avril 2003, la Cour des comptes soulignait déjà le caractère « quasi impossible » du contrôle de ce dispositif et procédait à une analyse générale très critique de celui-ci. Elle en concluait qu’» il importe de mettre fin à l’attribution de cette indemnité injustifiée, d’un montant exorbitant et sans le moindre équivalent dans les autres régimes de retraite ».

Les indemnités versées à ces pensionnés outre-mer représentent, pour l’État, un coût élevé et croissant qui a atteint 249 millions d’euros en 2005 et pourrait dépasser 300 millions d’euros en 2007. Entre 1995 et 2005, le nombre des bénéficiaires s’est accru de 87 %. Le montant de l’indemnité dont ils bénéficient, en plus de leur pension liquidée dans des conditions normales, atteignait en 2005 en moyenne 7 545 euros par an. Il s’agit de niveaux très élevés, voire, comme le souligne la Cour des comptes, « totalement exorbitants pour certains territoires » puisqu’ils sont en moyenne largement supérieurs à 10 000 euros par an.

Les auteurs de la présente proposition de loi considèrent plus que jamais que l’existence même du régime de l’indemnité temporaire apparaît triplement inéquitable :

– vis-à-vis de tous les assurés sociaux qui se voient appliquer la réforme des retraites de 2003 ;

– vis-à-vis des assurés sociaux du secteur privé qui n’y ont pas accès par définition ;

– vis-à-vis des fonctionnaires de Guadeloupe, de Martinique et de Guyane qui, eux non plus, n’en bénéficient pas.

Le rapport de la mission d’audit de modernisation, réalisé conjointement par l’Inspection générale des finances, par l’Inspection générale de l’administration et le Contrôle général des armées, qui a été publié le 10 novembre 2006 par le ministère de l’économie et des finances, a confirmé les critiques formulées, trois ans plus tôt, par la Cour des comptes. Ce document a par ailleurs apporté d’autres éléments nouveaux plaidant en faveur d’une remise à plat urgente du dispositif :

– sur les justifications économiques généralement avancées pour le maintien de ce dispositif (écart de prix avec la métropole, effet sur le PIB des territoires) qui « ne sont pas probantes » ;

– sur « les abus, sinon les fraudes » que peut entraîner le régime actuel qui « a perduré jusqu’à ce jour (…) alors qu’il a perdu tout fondement monétaire ».

En définitive, ce rapport d’audit préconise « l’arrêt immédiat de l’entrée de nouveaux bénéficiaires », ainsi que le lancement d’un processus étalé dans le temps « de résorption du stock » pour les personnes qui disposent de cet avantage. Dans cette perspective, il présente trois options :

– la cessation du droit avec attribution éventuelle d’une allocation de fin d’indemnité temporaire ;

– la résorption naturelle du stock par décès ou départ des bénéficiaires actuels ;

– l’extinction du dispositif dans un délai de trois à cinq ans.

Pour la période transitoire de l’extinction du stock (…), il propose « l’application de deux mesures d’équité pouvant se cumuler : unifier le taux à 35 % pour tous les bénéficiaires ; plafonner le montant annuel de l’indemnité. ».

Face aux coûts croissants que fait supporter aux finances publiques le statu quo sur les majorations de pensions outre-mer, au moment où la préservation des régimes de retraite impose à l’inverse d’importants efforts aux assurés sociaux, la présente proposition de loi vise à procéder à la remise en ordre, trop longtemps différée, de ce dispositif. Sans suivre intégralement les préconisations du rapport d’audit, elle propose de figer la situation actuelle au 1^er janvier 2008, en fermant l’accès à l’indemnité temporaire à compter de cette date et en renforçant les modalités de contrôle à l’égard des bénéficiaires actuels.

Au surplus, les auteurs de la présente proposition de loi considèrent que l’existence de fraudes pratiquées par des métropolitains se faisant domicilier fictivement dans ces territoires contrevient à l’esprit de la réforme des retraites de 2003 et porte atteinte à l’image même de l’outre-mer.

Ils souhaitent vivement que les économies réalisées par la mise en extinction de cette mesure hautement contestable permettent de dégager des moyens nouveaux pour satisfaire les besoins sociaux bien réels de l’outre-mer. On notera par exemple que l’enveloppe budgétaire destinée au logement social outre-mer est presque deux fois moindre que le montant aujourd’hui accordé à ces majorations de pension…

Vous pouvez consulter cette proposition de loi ici.

Poursuite du déplacement au Chili avec la délégation sénatoriale et en compagnie de Marie-Christine Haritçalde, pour y rencontrer les membres de la communauté française ainsi que les autorités chiliennes et visiter l’Île de Pâques.